市基层检察院科学发展观调查报告

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*是我国著名的“红松故乡”，*市是以*区为中心，由21个卫星城镇组成的群体城市，现辖15个区、1个县级市、1县、4个林业局，是目前我国唯一的政企合一的城市。与行政管理体制相对应，*市检察院下辖21个基层院。改革开放30年来，*市各基层检察院在*市院和当地党委的领导下，认真履行检察职能，积极开展法律监督工作，为我市的社会经济发展作出了重要的贡献。但是，随着改革开放的深入，*市基层检察院建设与科学发展观要求不相适应的问题也日益突出，检察体制改革势在必行。

一、*市基层检察院建设与科学发展观要求不相适应的突出表现

受现行体制的制约，*市基层检察院建设面临了许多困难和问题，突出存在以下三个方面的矛盾：

1、小机构与大事业的矛盾。调查中我们发现，*市21个基层检察院，人员超过30人的仅有*区院、铁力市院、嘉荫县院和南岔区院等4个院，其它17个基层院一般只有20人左右，而且专项编只有18人。机关虽小，人员虽少，但五脏具全。其内部机构设置情况是：检察长1人，副检察长3人，侦查监督、公诉、民行、监所检察、反贪、渎职侵权检察、控申、办公室和政工科等9个科室，有的还设有纪检组和法警队，达到11个科室。这样，平均每个科室不到2人。这种“麻雀机构”的设置有很大弊端：一是在实际工作中人员配置往往难以与法律规定相协调。为了解决这一问题，基层检察院经常采取部门之间人员可以流动的做法，使得某些非业务部门的不具备法律职称的人也在从事检察工作。这种混乱的现象既损害了检察官的法律地位和社会形象，又违反了法治原则。二是部门过多，分工过细，检察权配置不合理，重复劳动大量存在，工作效率低下。比如：自侦、批捕、公诉、法律监督等检察权被割裂开来，导致案件在不同部门之间反复流转，相互扯皮，既浪费了司法成本，又不利于工作开展。三是职能与事权划分不合理，侦查监督和公诉部门案件多，权力也相对集中；而渎职侵权和监所检察部门则是工作量不大，人浮于事。

2、公正执法与受制于地方的现实的矛盾。按照现行的管理体制，检察机关受当地党委和上级检察院的双重领导。在这种管理体制下体制，检察机关的人员管理、经费来源、职务任免等等均受制于地方，使检察机关难以独立、高效地行使检察权。这个问题在*这样政企合一的城市更为严重，具体表现在：一是人员管理地方化。检察机关在人员管理上更多的受制于地方党委和权力机关。检察机关的上下级领导关系实际上只是一种业务指导关系，有时候甚至出现了地方不经上级检察机关同意强行任命副检察长的奇怪现象。二是经费来源本地化。经费来源本地化首先是导致了检察机关对所在地方的强烈依赖性。特别是在*这样政企合一的城市里，这种情况基本等同于企业掌控检察机关的经费，使检察机关难以真正独立行使检察权。其次是使检察事业受到地区经济发展水平的严重制约。由于*经济发展滞后，特别是政企合一的区局连每人每月三、四百元的工资都难以发放，不要说是“科技强检”，即使是检察机关的正常经费都难以维持。

3、人才短缺与建设高素质队伍的矛盾。由于*经济发展水平较低，生活条件十分艰苦，大学毕业生不愿到这里来工作，人才短缺问题比较突出。二十一个基层院，四、五百名检察干警当中，第一学历是法律专业大学本科毕业的几乎为零，绝大多数人是通过党校获取了大学本科文凭，还有相当一部分人学历没有达标。这种状况与建设高素质检察人员队伍的要求是极不相适应的。

二、适应科学发展观要求加快我市检察体制改革的建议

针对*市基层检察院建设存在的问题，为适应科学发展观的要求，建议加快推进我市检察体制改革：

1、实行由省市垂直的领导体制。全省各级检察机关对外是一个整体，每个分市院和基层院及其检察官的活动都是整个黑龙江省检察系统活动的有机组成部分。上级检察机关直接管理下级检察机关，掌握下级检察机关人员调配和人事任免权利，基层检察院的经费来源于省，至少是市财政拨款。种体制对保证法律的统一实施，有效打击犯罪，防止地方势力保护主义的不正当干扰，必将起到积极作用。

2、因地制宜重新划分司法管辖区。按照*市现行的行政区划设立基层检察院使得小院林立，小机构与大事业的矛盾突出，造成人力资源过度分散和财力的浪费。改变这种状况，就是不按行政区划设立基层检察院，而是按人口因地制宜重新划分司法管辖区，除*区、铁力市、嘉荫县和南岔区外，其他17个区局可按三并一的设想进行合并，整合人力财力资源，以发挥其最大效能。如能如此，也将有利于减少地方上的不必要的干扰，有利于确保检察机关依法独立行使检察权，促进司法公正。

3、关于检察机关的内设机构，建议：（1）按照“精简、统一、效能”的原则精简机构，将职能相近的机构整合为一个部门，以提高工作效能，改变官多兵少，人浮于事的现象。（2）按照符合检察职能整体格局的原则，使机构设置更为协调、合理，进一步突出检察机关的法律监督职能，最终形成结构合理、权责分明、管理科学、精干高效的检察体制。（3）要逐步减少业务管理工作中的行政色彩，增强检察机关的司法属性。

4、完善检察机关的内部制约监督机制。既要发挥检察官的主观能动性，又要加强制约，作到权责分明。首先要建立健全纪检监察机构，充分发挥其职能作用。其次要加大对检察人员违法、失职行为的惩戒力度。再次要实行错案责任追究制度，以促进检察官严格、公正执法。当然，检察体制的改革不可能一蹴而就，必须立足于我市现状，循序渐进。

5、大力推行主诉检察官、主办检察官制度。这是检察制度改革的一项重要内容，其核心是将检察机关传统的行政管理模式转化为司法业务运作模式，将集体负责制转化为检察官个人相对负责制。从我市的情况看，主诉、主办检察官制度的施行，使得真正能办案、能独立出庭的检察人员走上第一线，责任明晰了，案件质量明显提高。实践证明，主诉检察官、主办检察官制度的推行对有效解决当前我国检察体制层面存在的权力配置不适当，内部管理行政化，检察队伍非职业化起到很大的促进作用。