国土资源局践科学发展观调研报告

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随着经济社会的发展，土地供需矛盾日益突出，在国家全面加强宏观调控，严格实行耕地保护的背景下，土地瓶颈成为经济发展和城市建设的主要掣肘。近年来，在城市建设用地高度开发、日趋紧张的情况下，未充分利用的占全国建设用地总数4/5的农村建设用地，开始逐步走进各级政府的视野。从20*年开始，国家相继出台了一系列措施，将农村建设用地开发利用纳入议事日程，通过开展城乡建设用地增减挂钩等方式，以城镇建设用地开发的积极性，实现农村建设用地的充分利用，推进城乡统筹发展。在这一过程中，城乡建设用地增减挂钩与新农村建设的结合，尤其是村庄合并、拆迁、改造的结合，成为一个重要的发展方向。

一、我市土地资源和开发利用概况

（一）资源概况

20*年末，全市辖区土地总面积56.98万公顷。其中，农用地45.24万公顷，建设用地为7.96万公顷，未利用土地3.78万公顷。在农用地中，耕地19.20万公顷，园地5.97万公顷，林地11.14万公顷，其他农用地8.94万公顷；在建设用地中，居民点及工矿用地6.57万公顷，交通运输用地5354.87公顷，水利设施用地8401.12公顷。

（二）建设用地情况

20*年，全年上报省政府批准各类建设用地20051亩，其中省政府下达给威海市年度用地指标6800亩，额外争取到国家、省预留用地指标3605亩，通过城乡建设用地增减挂钩等方式解决指标7668亩，占年度用地的38.2%。

20*年，全年报批建设用地22264亩，其中，省下达给威海市的用地指标6700亩，额外争取指标7*1亩，通过城乡建设用地增减挂钩等方式解决指标6740亩，占年度用地的30.3%。

（三）当前用地面临的主要问题

1.用地需求逐年增加。20*年，报批各类建设用地20051亩，20*年，报批建设用地22264亩，成明显递增趋势，今年，随着一系列重大项目的落地，全市用地需求预计超过40000亩，供地压力很大。

2.上级下达指标逐年减少。20*、20*年，省下达我市的用地指标均为6800亩；20*年，经多方争取，在各地市指标大幅削减的情况下，我市保持基本持平，为6700亩，但仍呈现减少趋势；2009年省里实行“点供”政策后，指标将大幅度减少，单纯依靠用地指标解决用地瓶颈问题的道路越来越窄。

3.未利用地少，后备开垦资源不足。我市耕地可开垦后备资源严重不足，未利用土地仅占全市土地总面积1/15，可开垦的荒草地不到未利用土地的1/3，其中又有4/5以上的荒草地坡度超过25°，只适宜改造成林地，不能开发成耕地；剩余可用于开发成耕地的荒草地，仅占全市未利用土地的4.77%，占土地总面积的0.32%，且因分布较为零散，面积较小，不能形成大规模的土地开发，依靠开发未利用土地换取用地空间的潜力非常有限。

二、城乡建设用地增减挂钩是破解用地瓶颈的最佳出路

城乡建设用地增减挂钩是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区（以下简称项目区），通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，以农村建设用地的减少，换取城镇建设用地的增加，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。

1.从当前看，城乡建设用地增减挂钩举足轻重。20*年，全市通过城乡建设用地增减挂钩等方式，解决用地指标7668亩，已经超过了上级下达的用地指标，占当年用地指标的38%以上；20*年，解决用地指标6740亩，也超过了分配的用地指标，占年度用地指标的30%以上。

2.从长远看，城乡建设用地增减挂钩潜力巨大。我市目前农村居民点总面积28138.82公顷（422*2.3亩，包括宅基地、其他集体建设用地和空闲地面积），人均面积213平方米，远远超过国家规定的农村人均建设用地150平方米的标准，通过城乡建设用地增减挂钩置换土地的潜力巨大。

3.从政策导向看，城乡建设用地增减挂钩是大势所趋。随着社会主义新农村建设的持续深化，国家对农业、农村、农民问题的改革与投入力度都在不断加大，农村土地政策转变成为推进农业改革、改善农村环境、提高农民生活水平的重要举措。20*年，国家出台了《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》，开始在全国范围内开展试点，目前天津、内蒙古、江苏、浙江、安徽、山东、河南、湖北、广东、四川等省市试点工作取得初步成效，下一步将继续深化推广。同时，面对保18亿亩耕地红线和促经济发展、城市化建设的双重挤压，推行建设用地增减挂钩，在耕地总量不减少、质量不降低的情况下开拓新的用地空间，成为国家提倡的、解决发展瓶颈的重要途径。

4.从社会效益看，城乡建设用地增减挂钩一举多得。一是能够增加耕地面积，缓解耕地占补平衡压力。20*年，我市异地购买的占补平衡面积已经达到了占用耕地总数的44%，今后，在国家和省严格限制异地占补平衡的情况下，要完成土地开发整理计划和耕地占补平衡任务有较大的难度，而通过城乡建设用地增减挂钩，可以集中复垦出大量的耕地，大大缓解我市耕地占补平衡的压力。二是能够提供充足的用地指标。目前，城乡建设用地增减挂钩的土地指标，可由当地政府在土地利用总体规划的框架内使用，虽然十七届三中全会上，中央提出置换的土地应优先满足集体建设用地，但考虑到我市建设用地增减挂钩的巨大潜力和并不旺盛的集体建设用地需求，城乡建设用地增减挂钩仍然可以在较长的一段时间内为全市经济发展提供较为充足的用地指标。同时，通过城乡建设用地增减挂钩，能够优化城乡发展布局，提高农业、农村配套设施水平，有力推动社会主义新农村建设。

三、城乡建设用地增减挂钩是推进新农村建设的优良载体

通过城乡建设用地增减挂钩，能够显著提高农村城市化、城镇化进程。当前，由于农村居住人口、农业从业人口的双向减少，农村人口老龄化、劳动力流失和空心村问题日益显现。我局在20*年对文登市5个乡镇的45个村庄进行了抽样调查，被调查的45个村中，有19个村的空置面积超过居民点面积的25%，空心村比例占被调查村的40％以上。人口和劳动力的流失，导致农村逐渐失去生机，农村现有日益老龄化的居民对于村庄建设不再积极，单靠农村内部的发展与自我更新，很难实现新农村建设的目标，而实行农村拆村并点，集中建设农民住宅，成为解决这一问题的新出路。

通过城乡建设用地增减挂钩、拆村并点建设农民住宅楼，可以有效解决农村空心现状，使分散的土地集中耕作，提高农业产业化水平，提高农民的居住条件，进而吸引居住和就业人口，防止人口和劳动力流失。在重庆、天津等地的城乡建设用地增减挂钩和拆村并点实施过程中，出现了人口往周边镇村居住和就业的“人口逆向流动”，实现了农村活力再造，创造了新的经济增长点，有力推动了当地新农村建设。

四、以城乡建设用地增减挂钩推进拆村并点的主要方式

一是实行“村并村”。即对地处偏僻、分布零散、规模较小的村庄进行合并组建大村或强村兼并弱村，集中建设中心村。重新规划布局土地资源，科学划分村庄建设用地和农业生产用地，由镇政府或强村统一集中建设农民住宅，并按成本价出售给合并后的村或被兼并村符合建房条件的农民，办理宅基地审批手续。合并或被兼并村原村庄土地（包括集体建设用地）经批准，归合并后的大村或实施兼并的强村所有，并根据规划合理利用。搬迁村民原有宅基地上的房屋，可由新的农村集体经济组织给予适当补偿。

案例：文登市龙山办事处金岭屯村，地处城郊，交通不方便，经济发展滞后。全村共有81户250人，土地面积850亩，耕地面积556亩，人均耕地2亩。居民点面积51亩，其中宅基地103宗22.4亩，村内空闲地12.2亩，空置住宅1.3亩，闲置面积占居民点面积的26.5%，属空心村。村集体几乎无经济来源，村民生活水平不高，主要靠年轻的劳动力外出打工，人均年收入4000元。20*年9月经文登市政府批准，该村被其临近的经济发达的西楼村兼并。兼并后，西楼村本着宜耕则耕、宜建则建的原则，对两村的土地资源进行重新规划，以西楼村现村庄用地为基础，采取集体建设用地增减挂钩的方式，将原金岭屯村村庄建设用地增减挂钩到西楼村原村庄边上，集中建设新型农民公寓，合理安置原金岭屯村村民。原有村庄建设用地被复垦成农用地发展高效生态农业。原有的集体资产和户籍也全部转入西楼社区，村民住房、医疗、养老等逐步享受与西楼村同等待遇。20*年，合并后的村经济收入达到1.5亿元，村民人均收入1.5万元。

二是实行“镇并村”。即把镇驻地附近的村庄纳入中心镇统一规划，集中建设农民住宅小区。打破村界，按规划将农民住宅小区需占用的村集体所有土地征为镇集体所有土地，由镇政府统一建设“一楼多户”的住宅楼，并按建设成本价出售给本镇需要建房且符合条件的村民，办理分户、分摊面积的宅基地审批手续。对过去已经拥有住房现拟到集中区购买楼房的农民，允许其在原村集体经济组织收回宅基地使用权并拆除地上建筑物的前提下购买，其原宅基地上的房屋，仍可由村集体经济组织给予合理补偿，挂钩增减整理出的土地，仍分配给原村农民进行耕种。

三是实行“城并村”。即将原有的城郊村纳入城市规划，以单个或多个村为单位，进行整体改造和综合开发，统一建设住宅小区，逐步与城市融为一体，同时将原有建设用地视情况复垦为城市规划区内的耕地，如有需要可依法征为国有。新整理的耕地在随后的城市建设中被占用完毕后，再对新产生的城郊村开展新一轮的增减挂钩与拆村并点，以“村地统筹渐进”的模式，取代“征地弃村”的模式，避免产生新的“城中村”，避免给城市建设带来巨大阻力和高额拆迁负担。

四是实行“企并村”(好当家模式)。即一些实力较强的本土企业，为拓宽发展空间的需要，兼并周边一些经济实力较弱的村，重新规划整合土地资源，统一集中建设农民住宅小区，合理安排农民生产、生活，以强带弱，实现双赢。打破村界，由强企统一规划建设农民住宅小区，有计划地集中拆除原有宅基地，对农民实施拆迁安置，原有宅基地上的房屋，由强企给予合理补偿。被兼并村原有的土地产权仍为被兼并村所有，但使用权可交付村民继续耕种，亦可由强企根据规划和发展的需要，在符合法律法规和土地利用总体规划的情况下，进行开发利用。

五、需要注意的问题和配套措施

（一）必须由政府统一规划论证

首先，应充分发挥规划的控制和引导作用，坚持从实际出发，因地制宜、分类指导，统筹合理安排城乡建设用地和其他土地资源、整合优化农村居民点布局和用地。其次，要本着量力而行、节约集约用地的原则，有计划、有步骤、有特色、扎实稳步地进行改造建设，改善农村生活和村容村貌，杜绝急功近利、追求形式、盲目推行、大拆大建等现象。第三，对在批准的集体建设用地上建设的农民公寓式住宅和农民普通住宅，应严格控制户型和面积，可参照经济适用房的户型和面积，坚决制止建设大户型和豪华型公寓；同时还应严格控制供应条件和范围，严禁将集体土地所有权完全市场化销售，以谋取不合法利益。第四，在实施过程中，应按照民主协商的原则，充分发挥农民自治组织的作用，充分尊重农民的意愿。特别是对村庄合并、兼并、拆迁涉及村民利益的大事，应及时召开村民大会或村民代表大会，广泛征求农民的意见。在未通过前，不得强并强拆强建，切实维护农民的合法权益。

（二）应立足现有法律框架，制定地方性政策和实施意见，逐步推行试点和创新

城乡建设用地增减挂钩这种新的土地统筹利用和管理模式，其主要法律依据是20*年10月21日的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》和《国土资源部关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》，以及国土资源部《关于天津等五省(市)城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩第一批试点的批复》。虽然目前城乡建设用地增减挂钩在实践中已经取得了不错的效果，但是仍然存在很多法律空白。例如“镇并村”需将土地“村集体所有”变为“镇集体所有”，性质是否发生变化，是否妥当，目前法律、法规没有规定；所建房屋对全镇范围内符合建房条件的农民出售，是否完全按宅基地管理，对于张村、温泉等城市化程度很高的镇，其他无房人员是否亦可购买，也没有法律法规规定；“强企、强村兼并弱村”，强企作为经济实体，是否能代表和行使被兼并村的集体土地所有权，是否需要新建村庄；已“转非”强村，土地为国家所有，被兼并的村的土地是集体所有，“转非村”是否能代表和行使被兼并村的集体土地所有权，等等，都是法律的空白，也是实践和创新的空间。在具体的推进工作中，我们应以现有法律法规为框架，以项目实际情况为出发点，以农民自愿为基础，以提高农民生活水平、优化农业布局、拓展建设空间为目标，小圈试点，大胆创新，争取走出一条以城乡建设用地增减挂钩推进村庄改造的新路。

（三）程序公开，效果公平，分配公正

在增减挂钩工作中，政府处于主导地位，相对农民而言，又处于强势地位，因此“保证公权不被滥用，防止暴力拆迁，防止非法、过度汲取农民利益”，是社会各界的共识。天津等地的试点，虽然也是以此为宣传，但实际上仍然受到一些农民和媒体的质疑和反对，其主要原因在于没有真正做到其宣传的“政府不盈利”，使农民和媒体质疑其“为了新农村建设”只是一个幌子。按照天津华明镇的操作模式，置换土地的1/3用于安置农民，1/3出让给开发商，换取农民安置资金，其余1/3转化为国有建设用地，这样一来，政府虽然没有资金入账，但实际上获得了土地，仍然相当于获得了相当多的利益。因此，“能否真正平衡政府、企业和农民的利益”,是能否破局的关键，这一点在具体操作中应尤为谨慎。同时，在农民分配内部，也要坚持公开公平公正，并要尽量遵从农民生产、生活意愿和习惯，既不搞“分配特殊化”，又不搞“上楼一刀切”，防止“上楼致贫”现象的发生。

（四）加强宣传引导，提高农民积极性

以城乡建设用地增减挂钩推进村庄改造，不但必须以农民自愿为基础，而且必须充分发挥村集体和农民的积极性，使其主动参与。但是，当前村集体和农民的观念较为滞后，不能及时准确地把握国家政策导向，其观念往往局限于城镇规划区内的旧村改造，习惯于被动接受政府和开发商的拆迁，对村庄合并、土地增加挂钩等新生事物不了解，尚未体现出积极性。政府对此应加强宣传引导，树立好本地的成功典型，加以宣传和推广，不断提高农民的接受度，调动广大农民的积极性。