城市建设工作科学发展观调研报告（市）

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近年来，XX市的城市建设一直面临着资金和土地资源短缺两大“瓶颈”制约，在国家采取收紧银根和严格管理土地双“闸门”的政策背景下尤其突出。通过深入土地局和城建部门调研、座谈，向天津、广州、青岛、厦门、武汉等兄弟城市取经、学习，并结合XX市实际情况反复研究、讨论，对破解资金和土地“瓶颈”进行了一些深入的思考。

一、中外成功经验及XX市的有益探索

（一）中外可借鉴的成功经验与做法

1.发达国家在盘活城市存量资产、城建融资等方面有很多值得学习借鉴的先进理念和成功范例

———拥有完善的体制机制。美国、新加坡对国家投入到城市基础设施的资产和投入到城市可经营领域的资产，一般都实行区别管理。新加坡、奥地利、澳大利亚等国家都设有国有控股公司，这些公司受政府委托经营城建资产，并实行独立核算，自主经营，赢利后往往可以为公众提供更为丰富和高效的服务。美国、日本都通过立法的方式，建立完善城市建设存量资产经营管理制度，用以规范城市政府经营管理城市建设存量资产的行为，并提高这部分资产的运行效率。同时，这些国家都很注重对城市资产运营的监管，在美国，城市资产经营公司要想获得财政预算支持，必须接受相关部门对其运行状况的审查和质询。

———充分运用资本市场融资。包括通过发行市政债券，以适当举债的方式解决建设资金不足问题，或通过信托产品将社会闲散并期待增值的资金集中起来，委托信托投资公司管理、运作，投资于某个特定的城市基础设施建设项目，并共同分享投资收益。另外，许多国家还通过私人主动融资和公私合伙制两种模式来开展项目融资。

2.国内同类城市破解资金和土地瓶颈问题的经验做法

———充分利用土地资源。杭州、武汉等城市近年来都加大了土地指标调剂力度，向土地整理要指标、要效益，并严格规范土地运作，尽管国家关紧土地“闸门”，但这些城市和地区的高速发展并未受到建设用地指标问题的阻碍。

———采取多样化融资方式。包括大量争取银行贷款，利用资本市场融资，如发行企业债券、收益信托等进行融资。同时一些地区在广泛应用BOT(建设-经营-转让)、TOT(移交-经营-移交)项目融资模式及其演化模式的基础上，正在通过ABS(资产支持证券化)、PPP(公私合伙或合营)、股权融资、投资基金等更多的融资方式方法进一步拓宽融资渠道。

（二）XX市近年来进行的有益探索和取得的工作成效

在市场化融资上，近几年XX市进行了一系列有益的探索和实践，也收到了较好的效果。项目融资渠道不断扩展。如，采用BOT方式建设了太平污水处理厂、西南部垃圾处理场等一批重大城市基础设施项目。资本运营手段不断完善。如发行路桥建设债券建成二环快速干道等。城市经营理念不断加强。XX市采取以地生财方式，通过以路带房、以房补路措施，消化重点路桥工程建设资金矛盾，采取可经营资产有偿使用方式融集了大量建设资金。

在促进土地效益最大化方面，XX市也取得了一些成效。在保障全市新增建设用地稳步增长的情况下，采用“占一补一”方法，通过大力开发和复垦耕地，使全市耕地保有量始终保持稳定，坚守住了耕地“红线”。2003年-2008年，XX市以招拍挂方式出让土地成交价款累计为131亿元，2007年、2008年分别达到41亿元和45亿元。其中，有近50%的地块获得溢价收益。从招拍挂以经营性用地出让为主，到工业用地也实施招拍挂并创建了工业用地招拍挂出让绿色通道，XX市在土地市场建设方面进行了不懈的探索和尝试，土地供应集中统一管理不断得到强化。

二、XX市存在的突出问题及主要原因分析

土地供给少、项目建设资金有限是我们当前推进城建项目建设面临的最现实、最紧迫的难题，具体体现在，XX市争取到的大额贷款笔数少、额度有限，难以满足大项目建设的需要，土地指标还比较紧张，与杭州、武汉等城市相比，XX市毛地出让多、单位土地出让价格低、综合收入少。

产生上述问题的原因是多方面的。主观上，XX市存在的问题可以概括为“三不”。即，干部队伍不擅长市场化运作，项目主体不适应现代融资的要求，项目前期工作不规范，简单、粗放。客观上，由于XX市一年里有半年时间处于霜冻期，与南方相比，在XX市投资回收期长、成本高、收益相对较低，这是影响投资者积极性的重要原因；XX市的金融生态环境还不够优化，社会信用体系还不健全，历史遗留的企业不良资产较多，国有银行尽管储蓄余额和存贷差较大，但比选借贷主体和营利性、成长性好的大项目有限，导致信贷投资规模偏小、大量资金外流；另外，XX市的金融工具还比较少，地方金融机构数量少、规模还比较小，实力弱，吸引社会资本、民间投资，特别是开发使用股权质押、资产证券化、ABCP(资产支持商业票据)等金融衍生产品少。

三、突破资金土地瓶颈问题的基本思路与对策

要突破资金和土地瓶颈，加快提升城乡承载功能，实现城乡全面协调可持续发展，应当遵循以下基本思路。一是转变观念，整合资源。整合利用土地、城市道路、桥梁、地下空间等一切存量资产，实行资本化运作，放大资源变现升值效应。二是做大平台，合理举债。做大做强现有的哈投、城投等融资平台，强化政府投资与市场化运作相结合、合理举债与经营城市并举的城市建设理念，多渠道筹措城市建设资金，慎用巧用明天的钱来支持、实现今天的发展。三是加强监管，防范风险。城建项目投资大，涉及面广，资金链长，资金流大，程序复杂，要加强监管，透明操作，阳光运行，防止设租寻租等腐败现象滋生。同时，也要树立风险意识，量力而行，不追求脱离实际的城市建设目标，合理控制举债规模，增强抵御风险能力。

当前乃至今后一段时期内，破解资金和土地瓶颈要在四个方面下功夫。一是在打造符合市场主体地位的投融资平台上下功夫。力争几年内将XX市现有的投融资平台打造成集融资、投资、资产管理和资本运营为一体的企业集团，按照规范的法人治理结构进行运作，在条件成熟后，引入战略投资者，并实现上市。二是在丰富融资模式上下功夫。要建立健全项目推介联席会议制度，用好用活国家政策性贷款，引导创新金融产品，争取银行尽早介入项目前期工作，为重大项目提供金融支持。积极探索以项目的收益权、收费权以及受让后获得的经营权为质押，或以项目资产折价为抵押获取贷款的融资模式。推动重大建设项目通过设立股份有限公司上市融资，鼓励上市公司以参股、收购、兼并等形式投资重大建设项目；依托项目投资公司，发行中长期企业债券；对城市水务、燃气供应、垃圾处理等建设项目，积极倡导多种方式的项目融资模式，促进金融资本与企业资本快速对接。三是在强化土地资源利用上下功夫。要抓住土地规划修编的契机，科学安排建设用地。要利用好国家土地政策，超前做好整理复垦工作。要通过进一步优化产业和生产力空间布局，充分利用滩涂、废弃地等后备资源，有效扩充土地资源存量。要实行政府主导型的土地储备模式，建立土地征收、储备和供应的计划管理体系，政府垄断土地一级开发，实行净地熟地出让，提高土地收益。要坚持供给引导需求，按照全面协调可持续的原则，加强宏观调控，确保土地节约集约供给。四是在深化城市经营上下功夫。要挖掘城建资源潜在收益，围绕轨道交通、三环路、何家沟整治等城建大项目的启动实施，以项目带土地，通过加强土地集中储备、合理控制土地出让规模和商品房比重，提升土地价值，发挥土地资源优势，切实增加土地收益。同时，合理有序放开公交、燃气、供热、供水、污水处理、垃圾处理等经营性和准经营性项目，加快实施特许经营。

链接

资金、土地问题一直是制约XX市城市建设发展的“瓶颈”。2008年，张效廉同志组织有关部门赴天津、武汉、青岛等城市进行学习考察，初步形成了破解难题的对策建议。在深入学习实践科学发展观活动中，张效廉同志深入实际进行调查研究，在与相关部门反复研究探讨并借鉴国内外先进理念和成功经验的基础上，提出了四点针对性较强的具体措施，为XX市突破土地和资金“瓶颈”，加快推动城市建设科学发展提供了兼具现实性和可行性的思路和方法。围绕张效廉同志的调研报告，相关部门结合工作职能，迅速加以落实，在破解资金和土地“瓶颈”问题上进行了更加深入的探索和实践，取得了初步成效。

链接一：着力创新重大城建项目融资模式

———探索建立以政府投入为引导、以市场化运作为途径、以资源性筹资为保障的大项目建设融资模式。以地铁一期工程融资建设为突破口，全力推进由依赖财政现实能力搞建设向依托城市资源、资产多元化融资干项目转变。研究制定了《地铁一期工程承建主体股东结构组织方案》、《地铁一期工程引资建设若干意见》、《地铁一期工程关联用地管理暂行办法》，明确提出股本融资、项目融资、工程融资、资源融资、信贷融资等10条融资途径与措施，配套确定了7个方面的政策，组建了融投资、建设、经营于一体的地铁建设投资发展有限公司，形成了对接多元化融资的市场平台和推进机制。历经十年谋划的地铁一期工程于2008年9月29日正式开工建设，8座车站和地铁控制中心正式开工建设。

———充分发挥政府行政管理和宏观调控的职能作用，做好做活关联土地文章。在松浦大桥工程桥区江南段拆迁过程中，统筹考虑同步实施拆迁的其他项目，将道外古铁市场一并纳入拆迁计划，既解决桥区动迁居民的回迁安置问题，又满足了中华巴洛克历史保护街区一期改造涉及的居民异地安置需要。通过盘活土地资源，实现公益性项目与经营性项目的有效结合，构建项目拉动资源增长，升值收益回馈项目的市场化运作模式。目前，松浦大桥工程建设在陆地、江中、滩岛全面展开，部分水上承台浮出水面，预计2010年可竣工交付使用。

———市场化运作推进大规模棚户区改造。按照“政府主导、政策扶持、市区结合、以区为主、市场运作、保障优先”的原则，组建“哈投民生”拆迁公司，撬动开发银行资金介入棚户区改造，运用拆迁净地转让和招商、出资组建“好民居”建投总公司等市场化运作模式，全力推进棚户区改造。截至目前，全市已拆迁完成棚户区面积237万平方米，占三年需拆迁总任务的44.7%，净地项目的回迁房建设已全部启动。

链接二：着力统筹管理运用城市资源

———科学掌控城市资源。强化城市建设相关要素整体控制，编制融土地资源、基础设施、房地产开发于一体的综合利用计划，将经济适用住房总量、单位自建房屋数量和规模、商品房市场容量、区域性房产结构布局、基础设施与房地产项目配套、各类用地指标及土地出让金筹集指标等统一纳入综合利用计划，为统筹运用城市资源建立了相互并联的综合性计划框架，促进了城市建设统筹协调有序发展。

———挖掘丰富城市资源。通过地铁、地下通道等项目建设，加快关联区域可经营性项目开发，不断挖掘和丰富可利用的城市资源。将城市停车场、地下资源、空间广告等资源纳入城市投融资平台整体管理和运作，最大限度发挥城市资源效益，为城市建设提供资金支持。

链接三：着力强化土地资源管理

———充分发挥土地规划的统筹和引导作用。从XX市科学发展大局出发，充分利用第二轮规划修编的契机，扩大城市发展空间，优化资源配置，满足XX市“北跃西扩、南延东优、中兴外联”和“一江、两城、九大组团”的战略发展需要。将土地规划修编重点放在主城区规模确定上，保持规划弹性，加强农村集体建设用地规模及布局的规划研究。将XX市分为主城区、一小时经济发展区和远郊县（市）发展区三个发展层次，将主城区（四环内）的基本农田全部调整到远郊县（市）发展区。

———完善土地储备制度。根据土地利用总体规划、城市总体规划和控详规划、融资规模、城市改造、招商引资等情况，划定土地收储范围，科学合理地制定土地收储计划。进一步落实市区政府征地、拆迁“双主体”运行机制，逐步理顺土地年度利用计划、土地储备计划、土地供应计划之间的关系，建立土地征收、储备和供应管控机制。

———推进土地一级开发。制定出台《XX市土地一级开发暂行办法》，严格按土地储备计划实施土地一级开发，按计划通过征收和收回、收购方式实施土地一级开发的土地，一律纳入市级政府土地储备库，按计划通过招标、拍卖、挂牌方式公开出让。土地一级开发采取由市土地收购储备中心委托原土地使用权人实施、委托属地区政府实施、公开招标确定土地一级开发实施主体及引进战略投资者进行合作等多种运作模式。

———提高土地资源开发利用效率。搞好“大流域”、“大区域”项目开发，实施土地复垦整理，增加耕地后备资源。以王岗镇、团结镇和兴隆镇“挂钩”政策试点为突破口，结合落实新农村建设和党的十七届三中全会提出的农村土地新政策，探索XX市土地开发整理和统筹城乡发展新途径。挖掘城区存量土地资源潜力，加快推进实施中心区工业企业“退城进郊”，加大对批而未征、征而未供、供而未用土地的专项清理和依法处置力度，对依法应当收回的坚决依法收回，最大限度扩大城市用地空间。建立以市场配置为基础的节约集约用地制度，严格执行《工业项目建设用地控制指标》规定，引导项目向园区集中，建立激励机制引导未利用土地的开发利用。

———构建保障扩大内需项目的土地供应机制。以保障列入新增1000亿中央投资计划的大中型建设项目用地为重点，建立市重大建设项目用地情况通报制度，加强项目主管部门和建设单位的衔接、协调和沟通，确保具备报批条件的重大建设项目快报批、早启动，推进重大项目用地指标报批工作。

链接四：着力扩展融资渠道

———做大做强哈投集团、城投公司投融资平台。将路桥、隧道、停车场、户外广告位等城市基础设施存量资产，以及市属金融资产和供排水集团、供热集团资产注入两个平台，放大资金效应，做大做实城建投融资平台。

———吸引民间资本融资。通过合资合作、政府回购、优惠提供建设用地以及不同收益的项目组合等方式，多方吸引民间资本和企业、社会投资，为重点城建工程项目提供资金支持。

———加强政银企三方交流合作。通过召开市政府与金融机构联席会议、金融座谈会、大项目银企对接会、农村政银合作推进会等形式，定期向金融机构通报XX市经济社会发展重点领域、重点项目和资金需求情况，使重点项目建设单位和企业及时了解掌握国家的货币政策、信贷政策以及金融机构的主要金融产品。建立健全项目推介联席会议制度，主动向国内外有实力的金融机构、风险投资公司和金融中介组织推介急需资金支持的重大项目。