宪法、选举法、组织法、代表法辅导材料

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认真学习宪法增强宪政意识

宪法是国家的根本法是治国安邦的总章程，是保持国家统一、民族团结、经济发展、社会进步和长治久安的法律基础，是中国共产党执政兴国、团结带领全国人民建设中国特色社会主义的法制保证。

一、现行宪法是新的历史时期党领导全国人民治国安邦的总章程

中华人民共和国成立年来，先后制定了四部宪法，即年宪法、年宪法、年宪法和年宪法。现行宪法是年月日由五届全国人大五次会议通过的。从形式上看，这部宪法是对一九七八年宪法的修改，实际上则不然，它不是以一九七八年宪法为基础的，而是以一九五四年宪法为基础，重新制定的新宪法。二十多年来，先后四次对部分内容作了修改，通过了四个宪法修正案，共条。总的来看，现行宪法既反映了我国社会主义政治制度和社会主义经济制度的自我完善和发展，又反映了全党全国人民对什么是社会主义、怎样建设社会主义这个根本问题认识的深化，从而使宪法更加完善，成为体现时代特征、符合国情、与时俱进的宪法，对于保证改革开放和社会主义现代化建设的顺利进行，发展社会主义民主政治，推进依法治国、建设社会主义法治国家进程，发挥了并将继续发挥巨大作用。

（一）四项基本原则是立国之本（立国基石），也是现行宪法体现的原则性。

坚持四项基本原则，既是我们党的主张，又是全国人民的共同意愿，也是现行宪法包括四个宪法修正案能够立得好、站得住的四根支柱。四项基本原则是全党全国人民团结前进的共同的政治基础，又是社会主义现代化建设顺利进行的根本保证。特别是通过第三次和第四次对宪法部分内容进行修改或者补充，先后确定邓小平理论和“三个代表”重要思想在国家政治和社会生活中的指导地位，实现国家指导思想的两次与时俱进，对于推进改革开放和社会主义现代化建设，具有重大而深远的意义。

四项基本原则怎样写入宪法？当年在起草现行宪法的过程中，曾经有过两个方案：一是直接写入宪法条文，二是在宪法序言中阐述。经过反复研究，认为写入宪法条文存在一定的困难。坚持人民民主专政和坚持社会主义道路这两项基本原则，当然应该写入宪法条文，任何组织或者个人都不得违反。但是，坚持马克思列宁主义、思想和坚持中国共产党的领导这两项基本原则则主要是对国家机关及其工作人员的要求，而不能要求非党的组织和个人都要信仰马克思主义，都要服从各级党组织的决议，并依靠国家强制力予以保证。因此，比较来比较去，最后确定还是把四项基本原则写入序言为好，认为在序言中用叙述历史事实的办法对四项基本原则加以阐述较为顺理成章。宪法序言回顾了一百多年来中国革命的历史，指出二十世纪中国发生了翻天覆地的伟大历史变革，其中有四件最重大的历史事件。除了一九一一年的辛亥革命是孙中山先生领导的以外，其他三件都是中国共产党领导全国人民进行的。这三件大事是：推翻了帝国主义、封建主义和官僚资本主义的统治，建立了中华人民共和国；消灭了几千年的剥削制度，建立起社会主义制度；经济建设取得了重大的成就，基本形成了独立的、比较完整的社会主义工业体系。从这些伟大的历史变革中，中国人民得出的最基本的结论是：没有中国共产党就没有新中国，只有社会主义才能救中国。四项基本原则既反映了不以人的意志为转移的历史发展规律，又是中国亿万人民在长期斗争中作出的决定性选择。宪法由序言开篇，最根本的就是要表明坚持四项基本原则是历史的结论和人民的选择。因此，无论对宪法如何修改，宪法序言是决不能删去的。如果删去宪法序言，就从根本上否定了四项基本原则，动摇了国家的根基。

四项基本原则在宪法条文中又是怎样体现的呢？宪法第一条就开宗明义地规定“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家”。这就是我们的国体，它确定了国家的性质。四项基本原则在这一条中明确规定了两项，即人民民主专政和社会主义；同时，规定我们国家是工人阶级领导的，实际也就肯定了工人阶级通过它的政党中国共产党对国家实行领导。至于坚持马克思列宁主义、思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想，宪法序言已经肯定了其在国家政治和社会生活中的指导地位。同时，宪法第二十四条中又明确规定“国家在人民中进行爱国主义、集体主义和国际主义、共产主义的教育，进行辩证唯物主义和历史唯物主义的教育，反对资本主义的、封建主义的和其他的腐朽思想”。按照这一条的规定，用马克思主义占领思想阵地，对人民来说是个教育问题，对国家机关及其工作人员来说则是法定义务。除此之外，宪法关于公民的基本权利和义务的许多条款，实际上同时包含着以马克思主义为指导建设社会主义精神文明的内容，其中对公民义务的规定是具有法律强制性的，比如：要求公民提高自己作为主人翁对国家、社会和其他公民的责任感，自觉地履行自己的各项义务，包括维护社会主义制度的义务，维护国家统一和民族团结的义务，维护祖国的安全、荣誉和利益的义务，遵守宪法、法律、纪律和公共秩序的义务，爱护公共财产的义务，等等。提高全体公民履行这些法定义务的责任感和自觉性，按照社会主义、集体主义原则来处理公民个人同国家和社会的关系、同其他公民的关系，建立同社会主义政治制度相适应的权利义务观念和组织纪律观念，养成社会主义的公民意识和社会公德，正是在全社会建设社会主义精神文明的重要方面。

四项基本原则作为现行宪法体现的原则性，当然并不限于在序言中的表述和在第一条、第二十四条和其他有关建设社会主义精神文明的规定中的体现，而是贯穿宪法始终，是宪法的灵魂。在国家的根本制度和根本任务、公民的基本权利和义务等方面，在国家政治和社会生活中带全局性、长期性、根本性的问题上，宪法的每一条规定可以说都是有利于巩固和完善人民民主专政的，都是有利于巩固和完善社会主义制度的，都是中国共产党的主张，都是运用马克思主义的立场、观点、方法分析中国国情得出的结论。

（二）改革开放是强国之路，现行宪法体现改革精神，为社会主义制度的不断自我完善和发展，铺设了明确的轨道。

坚持四项基本原则同坚持改革开放是统一的。开放也是改革。改革是人民民主专政和社会主义制度的自我完善与发展。改革是我们党的主张，又是在我们党领导下进行的。改革体现了马克思主义的本质特征，正如同志指出的“马克思主义具有与时俱进的理论品质”。

宪法序言在明确规定坚持四项基本原则的同时，又明确规定了“坚持改革开放，不断完善社会主义的各项制度，发展社会主义市场经济，发展社会主义民主，健全社会主义法制”。

关于政治体制改革。现行宪法在当年制定时就已根据我国国家机构实行的民主集中制原则和建国以来政权建设的基本经验在坚持人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体的同时体现改革精神，对国家机构作了许多重要的新规定，主要是：（）加强和完善人民代表大会制度，直接选举扩大到县级；实行差额选举；县级以上地方各级人大设常委会；全国人大设立专门委员会扩大全国人大常委会的权力，如与全国人大共同享有立法权等。（）恢复设立国家主席、副主席。（）设立中央军事委员会，领导全国武装力量。（）行政机关实行首长负责制。（）县级以上各级政府设立审计机关。（）废除国家最高领导职务事实上的终身制。（）改变农村政社合一的体制，设立乡级人大和乡级政府。（）实行基层群众自治。此外，根据邓小平同志提出的“一国两制”方针，着眼祖国统一大业，宪法还对设立特别行政区作了特别规定。现行宪法实施以后，与经济体制改革相适应，社会主义民主政治建设积极稳妥地推进，后三个宪法修正案肯定了政治体制改革的重要成果，主要是：（）确定了依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略。（）确定了推进社会主义物质文明、政治文明和精神文明协调发展的发展战略。（）明确了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。（）肯定了在社会变革中出现的新的社会阶层在爱国统一战线中的地位。（）完善了应对包括戒严在内的各种紧急状态的制度。

关于经济体制改革。现行宪法正确地反映了社会主义经济制度在我国已经确立起来并正在发展壮大的事实，肯定了生产资料的社会主义公有制是我国社会主义经济制度的基础；同时，又为全面、深入地进行经济体制改革确定了原则。现行宪法实施以后，经济体制改革从广度上和深度上加快推进，旧的经济体制不断突破新的经济体制逐步建立。我们党总结成功的改革实践经验，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，制定并不断完善了一系列方针、政策。在这个基础上，四个宪法修正案肯定了经济体制改革的重要成果，主要是规定了：（）国家在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度。（）农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。（）在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分。国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法的权利和利益。国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展，并对非公有制经济依法实行监督和管理。（）国家实行社会主义市场经济。（）土地使用权可以依照法律的规定转让。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。（）国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。

关于对外开放。宪法规定：允许外国的企业和其他经济组织或者个人依照中国法律规定在中国投资，同中国的企业或者其他经济组织进行各种形式的经济合作。在中国境内的外国企业和其他外国经济组织以及中外合资经营企业的合法的权利和利益受中国法律的保护。这一条规定是一九五四年宪法、一九七五年宪法、一九七八年宪法所没有的，也是其他社会主义国家的宪法所少见的。

二、现行宪法始终贯穿一切权力属于人民的根本准则，以维护最广大人民的根本利益为出发点和落脚点

人民民主专政和社会主义制度的本质决定：在我国，人民，只有人民，才是国家和社会的主人。宪法规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”。这是我们的国家制度的核心内容和根本准则，也是整个宪法的基本精神。

坚持人民当家作主即社会主义民主同坚持四项基本原则是统一的，同坚持改革开放也是统一的。人民民主专政和社会主义制度的本质就是最终废除压迫和剥削，保障人民当家作主，实现共同富裕。我们党的唯一宗旨就是全心全意为人民服务。马克思主义的基本原则，就是要使群众认识自己的利益，并且团结起来，为自己的利益而奋斗。讲改革开放，按照“三个代表”重要思想的要求以邓小平同志提出的“三个有利于”为标准，归根到底，也完全是为了最广大人民的根本利益。

“一切权力属于人民”是从多层次体现出来的，主要是：（）人民通过人民代表大会制度，掌握国家权力。（）人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。（）实行基层直接民主、群众自治，群众自己的事情由群众自己依法办理，实行自我管理、自我教育、自我服务。（）公民在法律面前一律平等，享有法律上、事实上广泛的、充分的、真实的自由和权利。在这方面，第四个宪法修正案根据党的十六大有关精神，作出了两条重要的规定：一是，国家尊重和保障人权。二是，公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。

在人民享有的“一切权力”中，最根本、最重要的是掌握国家权力，以此保证国家制定的法律和方针、政策能够体现人民共同意志、维护人民根本利益、保障人民当家作主。

人民掌握国家权力是由我国的国体和政体来体现和保障的。

宪法第一条规定的我国的国体，表明了我国政权的广泛基础和民主性质。

列宁说过“民主是一种国家形式，一种国家形态”。我国的人民民主专政就是一种高度民主的国家形式、国家形态，它保证人民享有资本主义民主所无法比拟的高度民主，行使国家权力，管理国家事务和社会事务，管理经济和文化事业，保证各项事业的发展符合人民的意见、利益和需要。这是社会主义制度的本质特征。

国体总要有一定的组织形式和制度来体现、来保证。宪法规定“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。县级以上各级人大的常设机关是它的常委会。萌芽于革命战争时期、建立于五十年代的人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是我国人民民主专政的基本组织形式，是全国人民管理国家的基本组织形式，是我们党在政权工作中走群众路线的最好、最有效、最重要的形式。这一制度的基本内容是

（）各级人大都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。民主选举是民主集中制的基础。选举权和被选举权是人民行使国家权力的重要标志。选民或者选举单位有权依照法定程序选举代表，并有权依照法定程序罢免自己选出的代表，这对于保证各级人大真正按照人民的意愿、代表人民的利益行使国家权力，至关重要。

（）各级人大和它的常委会实行民主集中制，集体行使权力集体决定问题，以求真正集中人民的意志、代表人民的利益。

（）国家行政机关、审判机关、检察机关都由同级人大产生，对它负责，受它监督。人大及其常委会的职责是审议、决定全局的、长远的、重大的问题。它并不代替依照法律规定属于政府、法院、检察院的职权。在人大统一行使国家权力的前提下，明确划分国家的行政权、审判权、检察权，以便各个国家机关各司其职，既避免权力过分集中，又使国家的各项工作能够有效地进行。

（）在中央的统一领导下，实行中央和地方分权，充分发挥地方因地制宜地发展本地方的建设事业的主动性、积极性，以有利于加快全国的社会主义现代化建设。

（）我国是统一的多民族国家。各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关。自治机关除行使一般地方国家机关的职权外，同时行使自治权，也就是说，它们享有比同级一般地方国家机关更大的自主权。在统一的国家内实行民族区域自治，既有利于保障各少数民族的合法权益，加速各少数民族地区经济和文化的发展，又有利于抵御外来的侵略与颠覆，保障整个国家的独立和繁荣。

总之，我们这种国家政权形式使国家权力最终掌握在人民手中，这是维护最广大人民的根本利益的可靠保证，也是我们的国家比较能够经得起各种风险、克服各种困难的可靠保证。

三、以宪法为根本的活动准则，切实推进依法治国、建设社会主义法治国家进程

党的十五大以邓小平理论为指导，明确提出依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，把坚持党的领导、发扬人民民主、严格依法办事统一起来，从制度上和法律上保证党的基本路线和基本方针的贯彻实施，保证党始终发挥总揽全局、协调各方的核心领导作用，从指导思想上实现了执政党领导方式、执政方式和国家政权运作方式的根本性转变。宪法明确规定“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”，从而使依法治国基本方略得到了国家根本法的保障。

党的十五大提出依法治国、建设社会主义法治国家，最根本的是依宪治国、建设社会主义宪政国家。党的十六大进一步提出党要坚持依法执政，最根本的是党要坚持依宪执政。因此，学习法律，首先要学习宪法；增加法制观念，首先要增强宪政观念；维护法制的权威和尊严，首先要维护宪法的权威和尊严。由于宪法的许多规定主要是依靠国家机关（包括权力机关、行政机关、审判机关、检察机关）去执行的，各级国家机关及其工作人员、特别是领导干部应当带头学好宪法，熟悉宪法，遵守宪法，维护宪法，严格依照宪法办事，真正把宪法作为根本的活动准则。

依法治国，必须维护以宪法为核心和基础的社会主义法制的统一和尊严。这是宪法确定的一条基本原则。同志指出“维护宪法尊严和保证宪法实施，维护国家的政令和法制的统一是一个重大的政治原则问题”。我国是一个集中统一的社会主义国家。没有社会主义法制的统一，就不能依法维护国家的统一、政治的安定、社会的稳定。建立社会主义市场经济体制，同样需要强调社会主义法制的统一，否则，就会妨碍社会主义市场经济体制的建立和完善，妨碍统一的社会主义市场的形成和发展。因此，立规矩“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触”；做事情“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究”。“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”。

为了保证宪法的实施，宪法明确规定全国人大及其常委会负有监督宪法实施的职责，全国人大常委会负责解释宪法。立法法还对行政法规、地方性法规和自治条例、单行条例违反宪法、法律的审查，作了具体规定。我们这种宪法实施监督机制体现了全国人大是最高国家权力机关，代表全国人民统一行使国家权力，是符合我国国情的。当然，宪法规定的宪法实施监督机制还需要进一步制度化、规范化、程序化，才能更好地运作起来并落到实处，这是我们需要从理论与实践的结合上认真加以研究的问题。话说回来，从根本上保证宪法的实施，还是要讲老传统，主要靠两条：一是，坚持党的领导。在我国，党领导人民制定宪法和法律，党又领导人民遵守、执行宪法和法律，党自己也必须在宪法和法律的范围内活动。党的领导的一个重要方面，就是领导国家机关和广大人民群众严格遵守、执行宪法和法律。二是，紧密依靠群众。马克思说，理论一经为群众掌握，也会变成物质力量。说，代表先进阶级的正确思想，一旦被群众掌握，就会变成改造社会、改造世界的物质力量。既然我们的宪法和法律以体现人民共同意志、维护人民根本利益、保障人民当家作主为本质特征，它就应该、也一定能够为人民所自觉掌握和遵守。因此，把宪法和法律交给群众，让群众掌握宪法和法律武器，自觉地遵守和维护宪法和法律，人人养成依法办事的观念和习惯，并且同违反宪法、法律和破坏社会主义法制的行为进行斗争，这是最伟大的力量，也是我们的优势所在。

关于选举法、地方组织法

和代表法的几个问题

选举法、地方组织法和代表法是体现和贯彻人民代表大会制度的重要法律。现就三个法律中的几个主要问题作一些介绍

一、关于我国选举制度的基本原则

我国选举制度基本原则规定在选举法和组织法中选举工作的具体制度是这些原则的体现。这些原则是

（一）普遍性原则

普遍性原则体现的是具有选举权利的公民非常广泛或者说国家权力有着广泛的群众基础。宪法和选举法规定“年满十八周岁的公民不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况和居住期限都有选举权和被选举权。”“依照法律规定被剥夺政治权利的人没有选举权和被选举权。”按此规定我国具有选举权利的选民占十八岁以上公民以上。

（二）平等性原则

平等性原则是法律面前人人平等的宪法原则在选举中的体现包括两层含意：一是每一选民在一次选举中只有一个投票权；二是相同数量的选民应当选举大致相同数量的代表。

（三）直接选举和间接选举相结合的原则

行使选举权利的主体是广大选民。因此由选民选举代表称为直接选举。由代表机关选举上级代表或国家公务人员对选民来说隔了一层或几层因而称为间接选举。一般来说直接选举的层级越高民主程度越高。我国年选举法规定乡、镇一级人大实行直接选举。年修订选举法根据我国经济、政治、文化发展的状况将直接选举扩大到县一级。这是社会主义民主发展的重要步骤。今后是否进一步提高直接选举的层级取决于经济、政治、文化的发展状况。

（四）差额选举原则

差额选举是候选人多于应选人的选举制度。五十年代的选举法和地方组织法规定的是等额选举即候选人和应选人名额相等。一九七九年修改“两法”将等额选举修改为差额选举。这是社会主义民主发展的重要步骤。差额选举制度受到群众和代表欢迎原因是第一它给了群众和代表挑选余地得以好中选优。第二它把竞争机制引入选举对干部是一种激励和鞭策。

（五）无记名投票原则

二、关于选举任免权

选举和任免的实质，是人民群众把国家权力委托给自己信任的人。这里包括人大及其常委会选举、任免、决定人选、罢免、撤销职务等。

关于党管理干部原则与人大依法选举任免的关系

地方组织法关于选举的规定体现着党管干部和人民依法选举的有机结合。坚持党的领导是一个重要的政治原则是实行改革、促进发展、维护国家稳定的政治保证。这是一个重大原则。但党的领导不是代替国家政权的职能。党管干部体现在人大依法选举和任免工作中是向国家机关推荐重要干部不是直接任命干部。党管干部与人大选举任免干部都是为了保证干部代表广大人民群众的利益为人民服务。两者是相互促进而不是相互排斥的。要实现党管干部一是选择干部时要坚持德才兼备的标准充分走群众路线使选拔的干部真正是优秀的、群众拥护的干部。二是在向人大推荐后要做过细的工作如实向代表介绍候选人的情况回答代表提出的问题。党组织推荐的人选，一般都是经过认真考察反复研究并经集体讨论决定的。作为人大代表要信任党组织推荐的干部如发现问题要以对党、对人民负责的态度提出来不能采取自由主义的、不负责任的态度那样做对党的事业和人民的利益都是不利的。

关于差额选举

实行差额选举是党的十一届三中全会以来我国发展社会主义民主迈出的重大步骤是社会主义民主政治的重要体现。差额选举是经党中央提出并在党内实行然后推广到国家政权机关的选举。法律关于差额选举的规定，体现着党管干部和群众选举的统一。这是差额选举的基本立法精神。

（）关于地方国家机关领导人员候选人的提名。地方组织法对地方国家机关领导人员的候选人规定了两个提名的渠道一是大会主席团提名，这是地方党委根据党的干部任免条例，经多方面考察、协商确定的人选，通过主席团提出的。二是代表联合提名。地方组织法原来规定，代表人以上联名可以提出国家机关领导人员候选人。对此曾有两种意见一种是要求取消代表联名提名认为这是对“党管干部”的冲击另一种是认为代表联名提名是代表的民主权利不能取消。应当说选举和任命的一个区别就在于选举人有提名权。代表享有提名权是人民群众国家主人翁地位的一个体现。年修改的地方组织法在继续肯定可以联名提候选人的基础上根据地方各级人大代表名额不同对代表提名所需的联名人数作了调整。规定省级人大代表人以上、设区的市和自治州人大代表人以上、县乡两级人大代表人以上可以联名提出本级国家机关领导人的候选人。这样规定比较合理也比较规范。

（）关于地方国家机关正职领导人员的选举。地方组织法考虑到正职选举的重要性和特殊性对正职选举作了比较灵活的规定。地方组织法规定地方各级人大选举本级国家机关正职领导人时“候选人一般应多一人进行差额选举如果提出的候选人只有一人也可以等额选举。”从实际执行情况看县级以上地方国家机关领导人的选举，绝大多数因提不出差额实行的是等额选举。这种情况在将来很长一段时间还将继续存在。年修改地方组织法时对这一问题有种意见一是要求删去正职也可以等额选举的规定二是认为对正职无论是否提出差额都应实行等额选举三是既然原来的规定比较灵活并不是要求非差额不可可以不作修改。因此对正职选举仍维持了原来的规定未作修改。这个规定的立法原意是正职一般要实行差额选举这是作为原则体现出来的同时考虑正职候选人不太容易提出来因此规定了一个例外即提名只有一人没有代表联名提出候选人的情况下可以等额选举。

（）关于政府副职领导人的差额选举。政府副职领导人要不要实行差额选举有一些不同意见。修改地方组织法时一些同志主张政府副职领导人由正职提名人大决定。这个意见不无道理。如国家从一开始就确定这样的法律制度不是不可以。问题是国家从年开始就确立了两种不同的提名方法并延续至今。改为“首先组阁“多数地方人大的同志不赞成。修改“两法”时法工委就此专题征求各地意见大多数地方人大不同意改为正职提名。现在看来副职实行差额选举没有发生什么问题。从几次省级换届选举的结果看党委提名的人选绝大多数能够当选没有当选的大体在百分之二左右比例很小。总体说这应属正常现象。第一说明党委和组织部门工作是认真、扎实的。第二人大代表尊重、信任党委的提名。第三代表提名当选的是对党组织提名的补充体现着党组织的主张同群众意愿的结合。

（）代表是否可以跨团联名提出候选人。以往有的地方不允许代表跨团联合提名认为这是“非法串联”是非组织活动。这种看法不妥与法律的精神不一致。地方人大开会组织代表团目的是为了充分审议讨论问题便于会议的组织不是为了隔离代表限制代表权利。既然允许代表联名跨团联名是情理中的事。地方组织法明确规定代表联名提名候选人时不同选区或选举单位选出的代表可以联合酝酿、提名候选人说的就是可以跨团提名。对代表在选举中的这一活动一定要慎重对待如有些事情做得不够妥当也要多做说服、引导工作不要轻易定为非组织活动、非法活动。

三、关于人大监督

监督是社会主义民主进程中的重大课题。在国家的各种监督机制中人大的监督是以权力制约权力具有法律效力的监督。监督是一个老题目也是一个目前没有完全解决好有待于在党的领导下从制度上进一步探索的问题。人大监督要依法把握住监督的内容和监督的形式。就监督的内容来说一项是监督宪法法律的实施再一项是监督一府两院的工作。有实体内容又必须有跟实体内容相适应的形式。

我们的宪法、组织法、议事规则规定了一些监督的形式。从监督宪法法律的实施来说大致有这么几种形式

（一）违宪监督。现在已经确立了规范性文件备案制度从行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例一直到政府规章。立法法已经规定了备案制度。备案就是各查以被动审查为主主动审查为辅。主动审查是送过来的东西要先看一遍有没有问题都要有一个说法。被动审查是送过来以后分类、装订、存档。只要在有效期间什么时候发现问题都可以追究。现在全国人大、地方人大的现状人力、财力情况只能实行以被动审查为主的办法但是不排除对某些特定的法规规章进行主动审查。从全国人大的备案来看现在已经发现了有极少数地方性法规跟法律有抵触要按照立法法的程序解决。

（二）对法规的批准。从立法上讲批准是两类一类是自治区、自治州、自治县的自治条例、单行条例要报上级人大批准。自治区制定的自治条例、单行条例通过了报全国人大常委会批准自治州、自治县报省级人大常委会批准。这个批准既是立法程序的最后一道，也带有监督的性质。还有另一种就是较大市所制定的地方性法规报省、自治区的人大常委会来批准。但是对这个批准做了两个限制：一个是时限的限制必须在四个月内决定批准或不批准意思是两次常委会要解决问题不批也要告诉人家不要都拖着。第二个是内容的限制只做合法性审查不要在文字细节上纠缠不休。

（三）执法检查。年全国人大常委会做这个决定以后执行了九年执法检查搞得比较普遍也是有成效的。现在看到的一个问题是要把握住执法检查的主体和对象。检查主体是谁是常委会。专门委员会是不是检查主体不是专门委员会是协助常委会来做执法检查不是一个独立的检查主体。主任会议是不是也不是。一部分代表一部分委员也不是主体只能是人大常委会。客体检查对象是谁呢对象就是政府和政府的部门现在发现一个现象搞所谓“联合检查”组织人大、政府和部门的联合检查组检查群众的守法情况这种联合检查组和执法检查的初衷是相左的执法检查是人大检查执法部门的执法情况不是检查公民、法人、组织的守法情况。不要把联合检查组搞成部门的工作组部门的工具。

从对“一府两院”工作的监督来说大致有如下几种主要形式

一是听取和审议工作报告审查批准计划和预算。这是对政府进行全面监督的基本形式。根据全国人大和地方人大的经验对工作报告还可以区分不同情况划分为四种有的是政府的全面报告有的是一个系统的报告有的是部门报告有的是专题报告当然还包括听取和审议两院的工作报告。从年到年代后期没有报告通不过的事情。随着社会主义民主的发展代表素质的提高代表参政议政能力的加强最近两三年有的地方出现了报告通不过的现象。既然要对报告进行表决就有可能通过也有可能通不过。一旦报告通不过怎么办从理论上说报告通不过就意味着对过去的工作不满意或者对今后的工作意见不批准法律后果是相当严重的。但现在有的报告通不过的原因比较复杂还不能这么简单处理。可以考虑适当的时候重新作工作报告。如果工作报告再通不过恐怕要考虑报告人的辞职问题。

二是询问和质询。询问是了解探求的意思当然也有批评但不严厉也没有严格的程序即问即答全国和地方询问用得多质询既有探求、了解的意思也有责问的意思，比较严厉一些。法律为此规定了比较严格的程序包括提质询案的主体经过主席团同意答复质询案的场合等。

三是罢免。罢免案是人大监督一府两院最后的也是最严厉的手段。罢免程序有一个逐步完善的过程。年到年的组织法写得都比较简单规定主席团、十分之一代表联名，可以提出对一府两院领导人员的罢免案，然后由主席团交付表决。为什么写得简单没有经验。因为从年开始各级人大都没有罢免过谁。从八十年代到九十年代罢免案开始启用。实践显示出原来的程序比较粗跟我们党的传统政策不够吻合。年根据实践经验按照我们党的传统干部政策完善了罢免案。现在罢免案是分两种程序第一种主席团、十分之一代表可以提出罢免案。提出来以后如果看准了可以交付表决有的看不准组织特定问题调查委员会进行调查弄清问题后再决定是否交付表决。这个程序跟我们党的传统做法就一致了。罢免案程序比选举程序规定得严格不能轻易用要用也要按规定的程序办程序体现党的干部政策。

四、关于代表执行职务

代表法根据宪法、有关组织法对各级人大代表执行职务作了集中、系统的规定。是代表执行职务的重要法律依据。

（一）人大代表职务的性质

“人大代表是政治性职务”。人民通过选举把属于自己的国家权力委托给人大代表由人大代表代表人民的利益和意志依法行使国家权力。人大代表的职务就它的性质来说是参加国家权力的行使。人大代表不是一般的“英模代表”、“先进工作者代表”而是人民行使国家权力的代表。因此代表执行职务是一种政治行为是一种政务活动。

人大代表执行的职务是一种常任务性职务。代表不仅要在会议期间做好代表工作闭会期间也要开展代表活动依法履行职责不能当“会议代表”、“挂名代表。”

人大代表执行的职务是一种兼职职务。与国外专职议员不同我国实行兼职代表制。各级代表来自各条战线、各个方面绝大多数代表职务不是专职而是兼职的。兼职的优势在于联系群众贴近实际由此也就能结合本职工作更好地发挥作用。

（二）代表执行职务要处理好的几个问题

参加代表大会与开展闭会期间活动的关系。

代表法规定人大代表在本级人大会议期间的工作和在本级人大闭会期间的活动都是执行职务。这一方面要求代表在认真参加本级人大会议切实行使好代表人民管理国家事务的权力。另一方面也要求代表在闭会期间依法开展活动贯彻执行大会通过的各项决议。闭会期间的活动是会议上讨论和决定问题的必要准备和基础。

行使权利和履行义务的关系。

法律规定人大代表享有一定权利同时承担一定义务。这些权利和义务都是法定的不是个人赋予的也不能被任何人剥夺。这种权利与义务也是不能割裂的不能只讲权利不讲义务也不能不讲权利只讲义务。

组织法和代表法全面系统地规定了人大代表的权利既包括开会期间的各项权利也包括闭会期间的权利。既规定了代表的权利的类别，也规定了行使权利的程序。需要说明的是组织法和代表法所规定的若干代表权利同时也是一种职责如参加会议、参加审议、参加表决同时也是一种义务和职责。权利的行使也是义务和职责的履行不能随意放弃放弃就是失职。这和一般民事权利不同。如代表法规定代表未经批准两次不出会会议的要终止代表资格。

此外组织法还专门规定了代表应当履行的义务包括模范遵守宪法和法律保守国家秘密和群众保持密切联系等。

集体行使权利和发挥代表个人作用的关系。

人大代表是国家权力机关的组成人员。用形象的话来说是人民代表大会的组织细胞每个细胞充满活力代表大会才会有生气、有活力。全国万代表是国家的中坚力量充分发挥作用对国家的稳定、发展作用巨大。

另一方面代表参与的人大各项权力的行使参加审议和决定的问题都是关系国家改革发展和稳定的重大的、根本性的问题这就要求人大在决定问题的方式上必须采取合议制的方法集体行使权力经过来自各民族、各阶层、各方面的代表以民主的方法充分讨论最后按多数人的意志决定问题。对此宪法和组织法都规定了表决规则审议法律草案和其他议案无论大会还是常委会都要以全体人员的过半数通过。在人民代表大会内部个人或少数人都不能决定重大问题。

（三）如何理解和执行对代表执行职务的保障

为保障代表履行职务组织法和代表法规定了对代表执行职务的几项保障制度。

⒈关于言论免责权

人大代表的言论免责权就是人大代表在人大各种会议上的发言和表决受法律保护。这里的各种会议包括大会、列席常委会等发言和表决都不受法律追究。

从法律上确立言论免责权出发点是为了保障人大代表自由表达意志。人大代表是人民选举出来行使国家权力的代表只有他们能够正常参加人大的工作和活动在审议议案、讨论重大问题时能够讲真话、讲实话实事求是地反映社情民意人大制定的法律、作出的决定才能真正代表人民的利益和意志。人大代表在会议期间不因个人言论和表决行为而承担刑事、民事或行政法律责任。

代表应邀列席选举单位会议、人大常委会会议适用此规定。

关于人身特别保护权

组织法和代表法规定县级以上各级人大代表非经本级人大主席团许可在本级人大闭会期间非经本级人大常委会许可不受逮捕和刑事审判。如果是因为现行犯被拘留执行拘留的机关应当立即向该级人大主席团或者人大常委会报告。

除未经许可不受逮捕或刑事审判外未经许可还不能采取劳教、监视居住、行政拘留、司法拘留等其他限制人身自由的措施。

如果对乡、镇人大代表采取逮捕、刑事审判或法律规定的其他限制人身自由措施执行机关应立即向乡镇人大报告。

从法理上说赋予人大代表人身特别保护权有双重意义一是为了维护国家权力机关的权威保证国家权力机关工作正常运转。二是保证代表依法履行职务不因履行职务受到打击报复。

我国法律对代表的保护比外国范围宽。但这不能理解为法外特权。代表违法、犯罪同样要受到法律追究。只不过有一个特别程序。人大常委会在审查许可请求时原则上是不审查证据或判断是否应采取强制措施以免影响司法机关正常工作。如发生错捕错判则由司法机关负责。人大常委会更不应搞地方保护对违法犯罪人员予以庇护。

执行职务的时间保障

兼职代表制势必发生一个保障代表从事代表工作和代表活动问题。从实际情况看会议期间一般不存在时间保障问题。闭会期间问题较为突出。随着经济体制改革的深入外企增多、私企增多、国企也有严格责任制难度进一步加大。

代表法规定代表在本级人大闭会期间参加本级人大或者其常委会安排的代表活动所在单位必须给予时间保障。这是确定给代表所在单位的一项义务。在本职工作时间与执行代表职务时间发生冲突时人大代表有权将本职工作时间让位于执行代表职务时间。当然应尽可能妥善安排。

需要说明的是给予时间保障的代表活动应是由本级人大或者其常委会安排的。一般地说代表自己安排的活动应在业余时间进行。

执行职务的物质保障

兼职代表制还带来一个工资待遇和补贴问题。我国实行单薪制人大代表的经济来源是其本职工作而不是代表职务。

代表法规定人大代表根据本级人大及其常委会的安排执行代表职务其所在单位按正常出勤对待享受所在单位的工资和其他待遇。对于没有固定工资收入的农民、个体劳动者等国家根据实际需要给予适当补贴和物质便利。