创新机制 形成合力 扎实推进财政监督管理工作

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创新机制形成合力扎实推进财政监督管理工作

灌南县财政局

（2006年5月23日）

近几年来，灌南县财政监督检查工作在县委县政府的坚强领导及省厅、市局和县纪委的具体指导下，不断拓展财政监督的范围，创新财政监督的方式，保证了财政资金安全、规范、高效运行，预防和制止财经领域违法行为的发生，使财政监督真正成为财政工作的“免疫机制”，促进了全县经济健康快速发展。

一、健全五项制度，加强财政内部控制。

一是规范经费审批程序。局一把手不负责经费审批，由一名分管副局长专人负责。大额支出由局长办公会集体研究决定。单位基建工程、车辆购置、人事安排都经局党组集体讨论。二是建立预算编制、执行、监督相分离机制。非税收入管理局、预算科共同负责预算编制。预算款项拨付由国库科执行，同时规范资金缴拨程序和手续。分管业务副局长、分管科室及国库集中支付中心共同把关审核，形成多部门交差把关程序，加大了资金拨付透明度，财监部门经常开展预算执行情况检查，真正将财政监督置于内部控制之中，确立了财政监督在内部控制制度中的地位和职能。三是实行重大事项报告制度。各职能科室及基层财政所，凡遇涉及资金缴拨，资产处置，固定资产购置、维修，行政审批事项都及时向分管局长汇报审批，重大事项及时向局一把手汇报，从而保证财政每项工作都能在有效控制下开展。四是建立财政内部资金拨付控制制度。各业务科室的资金拨付都要履行相关的手续，由业务科室科长、分管局长、局长逐级签发，层层把关，严把财政资金拨付关。五是实行政务公开制度。定期不定期地将财政各项工作目标及完成情况、财政预算及其执行情况、财政性投资基本建设项目及政府集中采购情况、财政部门职能、职责范围、收费程序、依据、范围及标准等在政务公开栏上向社会公开，接受财政系统内部及社会各界的监督。并定期邀请县乡人大代表、政协委员、行风监督员举行座谈会，征求对我局依法行政、内部管理、服务经济及政务公开方面的意见，以促进财政进一步加强管理。

二、理顺关系，健全财政监管体系。

一是从理顺工作关系上入手，划分财监机构与业务科室监督职责。以前都是各业务科室依据自己的工作需要，随时随地就能派员进行检查，导致政出门多，多头监督，既加重了被检查单位的负担，又影响监督效果的提高。自财政监督专门机构成立以后，划分了其与业务科室的监督职责，日常财政财务监督管理工作，由各业务科室负责，专项检查由财监部门派人全程参与。日常注重科室间沟通协调，所有的检查资料实行信息共享，财政内部各业务科室在做好本科室日常工作的同时，主动提供有关的监督方面的信息，加强了各部门之间的配合，形成了强大的财政监督合力，全面提高了财政管理效率。

二是从实际情况入手，不断完善、制定各项监督检查制度。为做好财政监督扎口管理工作，相继制定了《灌南县财政监督检查工作管理暂行办法》、《灌南县财政监督检查工作实施办法》、《灌南县财政监督检查责任追究制度》等相关制度，不仅保证了监督检查工作的顺利开展，而且杜绝了检查不规范、不合理事件的发生。

三、突出重点，不断加大财政监督的力度。

一是从2000年开始，结合会计委派工作每年对县直行政事业单位进行一次全面检查，并确定《会计法》、《政府采购法》、预算编制与执行、非税收入征管、行财制度执行等为重点检查内容。

二是在专项检查上，我县先后组织开展了民政定补对象人口清查，环保资金专项检查，“小金库”专项检查，会计信息质量专项检查，查出了许多涉及面广，社会影响较大的收支管理问题，引起各级领导关注和重视。其中与经纪委、审计部门配合开展的“小金库”专项检查先后端掉“小金库”4个，收缴资金70余万元。另外配合市注册会计师协会联合组织开展了会计师事务所会计信息质量检查，对会计信息不真的单位及时下达整改通知，限期整改，促进了会计信息质量提高。

三是按省市县有关部门要求，开展党员干部拖欠公款清理，党员干部公款购买商业保险及县党员干部违规占用公房等清理活动，清理出违规资金21.2万元，涉及943人，上缴财政21.2万元。

四是把查处人民来信来访工作作为密切党群关系，维护社会稳定的一项重要工作，严格按省厅2004年关于人民来信来访处理办法执行，建立了一套群众来信、来访、来电举报处理程序和办法，做到件件有落实，事事有回音。2005年，我局在收到市局转来2封人民来信，反映劳改释放人员领取生活补助、私立小学违规办学情况后，与预算科，国库科，会计管理中心一起组成联合调查组，多次到一线调查取证，与有关部门商讨解决办法，使事件得以圆满解决，有效化解社会矛盾，维护了社会稳定。

四、从严内审，不断提高财政内部管理水平。

开展财政内部监督是财政部门对权力的一种制约，可以促进财政政策、法规、制度正确贯彻落实，可以加强自我约束，规范行政行为。该县每年对局各科室及乡镇财政所进行一次内部审计，覆盖面百分之百。检查结果向局党组作全面汇报，好的经验及时在全系统推广，存在问题及时要求整改，严重的在财政简报上曝光，并对有关责任人作出相应处理，促进了财政内部管理水平逐步提高。为进一步做好财政系统内部廉洁自律工作，该县把治理财政系统商业贿赂摆上重要的日程，全面清理财政系统商业贿赂的实际情况，重点清查政府采购、产权交易、中介机构和开户银行选择、业务科室行政审批、行政拨款中的违规行为，加大查处力度，完善各项制度，建立起财政系统治理商业贿赂的长效机制。

五、深化九项改革，提升财政监管水平。

（一）实行会计管理方式改革。2000年初，该县成立了会计管理中心，通过考试从全县范围内招考88名委派会计，派驻到县直145个行政事业单位，并相继续组建了会计一室、二室、教育核算中心，对部分单位进行集中核算。在坚持资金管理权、所有权、审批权三不变的前提下，按照财经纪律制度依法理财，财政部门实现了对行政事业单位财政性资金运行全过程监督，提高了会计信息质量，促进收支两条线、国库集中支付、政府采购等为财政各项改革顺利推进。

（二）完善非税收入管理方式改革。2005年6月，该县在全市范围内率先推出了非税收入征管方式改革，建立起“单位开票、银行代收、财政统管”的新型征管模式，实行财政与银行联网，由执收单位开具缴款通知书，由缴款人持通知书到代收银行缴款，代收银行开具电子票据，代收银行将收款信息立即传输给财政，达到适时监管的目的。同时，政府非税收入全部纳入财政综合预算管理，实现了资金快速集中，改变了过去财政性资金滞留在部门和单位的不良状况。并按照“初次分配注重效率，再次分配注重公平”原则，对政府非税收入进行调控，提高财政资金的使用效率，理顺政府收入分配秩序，切实增强政府宏观调控能力。一年多来，改革取得明显成效：一是非税收入明显增加。2005年，全县实现非税收入1.63亿元，比上年增加4000万元，增长30%。今年1-4月份，我县实现非税收入4407万元，同比增幅48.2％。二是资金调控能力明显增强。现在月平均余额4000余万元，比改革前翻一番。可以调剂部分资金用于地方经济建设所需。三是收入行为明显规范，防止了部门挤占挪用，理顺了政府非税收入分配秩序。四是乱收费行为明显减少。五是工作效率明显提高。

（三）实施乡镇财政管理方式改革试点。该县作为全省五个乡财县管方式改革试点县之一，对乡镇财政采取“预算共编、账户统设、收入上划、资金统拨、支出控制、票据统管、债务审批”的管理方式，改革乡镇财政所管理体制，取得明显成效。收入监管得到强化。税收和纳入预算管理的非税收入直接交入县级金库，其他非税收入通过乡镇“结算分户”上划到县财政局非税收入资金专户，其它各项收入，无论什么来源包括暂存款项，一律上解到县会计核算中心“结算专户”；在票据管理上，取消乡镇财政所的管理权，上收到县会计核算中心统一管理，并实行“专人负责、验旧领新、限量使用、票款同行、定期核销”的管理办法，实行以票管收，实现了收入上的源头控管，确保颗粒归仓；乡镇办、站、所财务全部纳入财政所统一管理，各项收入纳入乡镇财政综合预算，从源头上根除了乱收费、乱摊派现象，规范了涉农收费。县会计核算中心定期对乡镇收入缴存县非税收入资金专户和县会计核算中心“结算专户”进行核对，杜绝了坐收坐支现象发生。支出管理得以规范。一是对人员工资、津贴补贴、社保缴费一律从县国库直接拨付到相关机构计入个人账户；二是对支付给农民的水稻种植补贴、粮食补贴等涉农补贴，实施“一折通”管理办法，资金不再拨付到乡镇，而是由县财政将资金直接拨付到信用社打入农民个人账户；三是严格预算约束，实行拨付按年度预算计划、用款按申报的制度。在安排支出顺序上，首先保证乡镇的必保支出，然后再安排乡镇运转支出，乡镇安排支出的随意性在一定程度上受到约束。县财政部门参与了乡镇财政资金的全过程管理和监督，乡镇财政理财透明度得到提高，收支行为进一步规范。乡镇债务得到控制。乡镇因经济发展需要举借新债的，须在落实还款资金来源、还款时间后，报县财政局初审，经县政府审批后方可实施。未经批准产生的新债，按照“谁决策谁负责，集体决策由主要领导负责”的原则严肃处理。截止现在，还没有乡镇举借新的债务，有效的控制了乡镇债务的增加，防范了乡镇债务风险。改革试点工作运行一年多来，乡镇运转正常，其做法得到国家税改办、财政部和省财政厅的充分肯定，省内外40个市县来我县学习调研。

（四）稳步推进国库集中支付改革。该县县直预算单位财政国库集中支付改革工作从2006年1月1日起在全市率先实施，县直145个预算单位分三批依次纳入，其中，首批纳入单位25个（从1月1日开始），第二批纳入单位67个（从4月1日开始），第三批纳入单位53个（从6月1日开始）。

一是建立国库单一账户体系。县财政国库管理机构在人民银行县支行开设“国库单一账户（国库存款账户）”；预算单位根据要求统一到银行——工行开设“单位小额现金账户”，该账户性质为单位零余额账户，只限预算单位在财政批准的授权支付计划（即用款额度）内提取现金，用于日常的零星开支。财政局各业务科室的账户进行了合并调整，将非税收入管理局的“非税收入财政专户”和预算科的“罚没收入专户”划归国库科管理，将国库科的“局内部往来账户”、社保科的“农村合作医疗专户”和“农村改水专户”、经建科的“粮食补贴专户”、“粮食风险基金专户”、农财科的“财政支农资金专户”、“三期世行专户”、“农业综合开发专户”划归支付中心管理，其余账户撤销，账户余额划转到支付中心新设账户。二是规范收入收缴方式、程序。将财政收入的收缴方式分为直接缴库和集中汇缴方式，收缴程序分为直接缴库程序和集中汇缴程序；三是规范支出支付程序。财政预算内资金和纳入财政专户管理的非税收入资金，均通过国库单一账户体系实行财政集中支付。在国库单一账户体系下，实行财政直接支付和财政授权支付，一个“漏斗”出钱。通过4个多月的运行，大部分财政资金均能通过财政直接支付拨付到最终用款单位，实现由“中转”变“直达”，大大缩短了财政性资金的在途时间，避免了资金被截留、挪用现象。强化了部门预算的约束力，从资金源头上防止了预算单位对财政资金的随意调剂，对财政资金使用的监督由事后监督变为事前、事中监督，确保了资金专款专用。增强财政资金的调度能力。未支付到最终用款单位的资金不再滞留在预算单位，全部保留在国库单一账户和财政专户内，在一定程度上缓解了财政资金调度的困难，增强了政府集中资金办大事、办急事的能力。

鉴于存在着收入入库进度过慢，影响财政资金周转速度，我县计划在7月份实施财税库行联网制度，实行信息共享，加快收入入库进度，从而达到提高财政资金周转效率的目的。

（五）实施编制部门预算。在原来试点的基础上，今年全县全面推开，采取零基预算加综合预算的方法按部门编制，规范预算编制程序，亮出财政“家底”，增进了社会对财政的了解、理解，体谅财政困难，减少追加预算的随意性，增强了财政资金分配的科学性和合理性，提高了预算编制透明度和预算执行约束力。

（六）深化政府采购改革。随着政府采购工作的不断推进，采购范围不断拓宽，政府采购工作也为越来越多的机关和事业单位所接受，政府采购的触角已延伸到乡镇，采购过程我们一律实行“阳光操作”，纪检、监察、人大、政协等全过程参与，该县已逐步形成良好的政府采购工作的氛围。采购范围从办公用品到汽车购买、维修、加油；从市政工程到城市绿化等，采购项目已达61项，涵盖了机关采购行为的方方面面。该县自1999年实施政府采购以来，累计采购额达到11470万元，节约财政性资金2399万元，节约率达21％。为确保政府采购行为更加规范，该县计划在6月份推进政府采购“管采分离”改革，把管理职能从目前的模式中分离出来。目前，此项工作正处于筹备阶段。

（七）实施省级财政支农资金整合优化试点。灌南县作为全省五个省级财政支农资金整合优化试点县之一，2005年省批复我县实施财政支农资金整合优化试点项目21个，项目总投资8378.1万元，其中：省级财政补助3064万元，市县财政配套436.1万元，单位自筹4878万元。该县在项目编制上注重科学性。由各乡镇、各有关部门根据本地区、本部门的农业产业结构特点报送项目，请专家评审，使项目决策更加切合基层实际，具有较强的针对性和可行性。在工程质量上注重过程管理。对所有列入财政支农改革的项目操作程序和管理措施提出了明确要求，实行“六个统一”管理，确保项目工程质量，即“统一规划设计、预算编制、统一公示、统一GPS卫星定位、统一招投标、统一监理、统一中介审计”，重点把好三关：一是规划设计关，对基础建设工程聘请有资质的单位设计图纸和编制预算，另请中介机构审核预算；二是工程招标关，对所有具备招标采购条件的土建工程、设备物资，全部实行市场化运作和招标采购，杜绝暗箱操作；三是质量监督关，基础建设工程严格实行监理制，在众多具备资质的监理公司中，该县择优选择信誉较高的南京江宏监理公司承担。监理公司监理人员对基础建设工程的每一道工序要求都非常严格。如对我县的54座农桥建设，共改进施工工序30余项，对不符合要求的坚决要求重新返工，从而有效地保证了工程质量。在资金管理上实行县级报帐制。所有项目支出全部到县财政报帐，资金按照工程进度拨付，并预留一定比例的质量保证金，保证了资金的专款专用。

财政支农资金整合优化改革，减少了部门、行业分割，实现了项目集成。县级财政对资金使用享有一定的调配权，使我县能够集中财力，解决制约农村经济社会发展的难点问题。支农资金使用效率显著提高。试点前，部门是项目申报的主体，层层审核，耗时费力，部门忙着“跑项目、争资金”，有时为了项目能够顺利下达，不切实际做项目计划书，即使争取到资金也是小而散，难以形成合力。有的还被截留和挪用，资金使用效益十分低下。试点以后，资金分配额度事先下达，县政府作为项目申报主体具有一定的主动权和调配权，更加注重项目的全局性和科学性，通过卫星定点定位，杜绝了建设单位和施工单位以旧顶新、少做工程的现象，在资金拨付环节上，都采取直拨施工单位或项目实施单位，减少了中间环节，确保项目资金都用在项目上。项目实施推行“六个统一”，节省了项目资金122万元。农业综合生产能力明显增强。财政投入资金用于基础设施类2728.1万元,占财政投入（包括市县配套）资金总额的78%。项目共计改造中低产田4.4万亩、新建、拆建各种桥梁142座，新建防渗渠79.4公里，新建、改建电灌站28座,新建各种配套建筑物2597座，受益农田10万亩，建立优质粮基地3.6万亩，疏浚县乡河道23条134公里,开挖土方285.7万方，该县农业生产基础设施条件得到明显改善，疏浚后的河道排涝可达到10年一遇标准，从根本上改变了原项目区“大雨大灾，小雨小灾，无雨旱灾”的状况。解决了农村难点热点问题。该县在实施过程中，注重实效，在项目决策中，多方参与、民主管理，注重听取社会各界意见选准项目。尤其在农村基础建设方面，实施了一大批“想农民所想，急农民所急”的重点难点项目，解决了农民当前最关心的热点、难点问题，尽可能的让农民得到实惠。项目推行“五老制”监督的民主管理，由退休老教师、老干部、老党员、老模范、当地德高望重的老同志组成监督小组与专业监理人员相结合，切实提高了工程质量。

截止目前，项目已全部完成的10个，正在实施中的11个，已拨付项目资金2090.5万元，项目总体实施进度已达到85%左右，取得了良好的社会效益和经济效益。

（八）推进财政投资评审改革。凡政府投资建设性项目，按照上级有关要求，从项目立项、概算、预算、决算四个环节，我们都积极参与，严把政府工程竣工决算审查关，严格审减和节约财政资金，避免建设资金被挤占、挪用、浪费。2005年审核工程25项，报审价4,997万元，审定价3,699万元，核减额1,298万元,核减率26％。

（九）加大国有资产监管力度。2005年6月，我县对企事业单位国有产权转让作出明确规定，企事业单位国有资产转让要严格按照有关规定由相关部门进行清产核资、资产剥离、产权界定、财务审计、资产核销、资产评估。资产核销由清产核资小组提出，经改制单位和主管部门同意，报县国资办核销；财务审计和资产评估必须由两个有资质的中介机构分别进行，审计和评估结果在报批前必须在原企事业单位内部公示，时间不少于7日，接受职工监督。不进行“两个置换”改制的，不得转让国有产权。国有产权转让必须坚持公开、公平、公正的原则，按规定采用拍卖、招投标，市以上产权交易机构公开交易等方式进行，不准暗箱操作。国有产权转让收入，必须存入财政专户，用于企事业单位的改制，不准挪作它用。此举使国有资产处置由事后监管改变为事前监管，去年，该县共查处了三家企业擅自处置和暗箱操作国有资产的行为，维护了国有资产的安全和完整，保证了职工的正当权益。今年每个行政事业单位都配备了国资专管员，负责对部门占用的国有资产进行监管，定期进行清产核资，健全资产帐簿及台帐，保证了资产安全完整。