政务数据协同治理的分析

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摘要：信息技术的飞速发展带来了数据的聚集积累，尤其是政务数据作为国家战略性资源对我们的社会生产生活产生着深刻影响，但在政务数据治理过程中也存在着开放共享水平不高等难题。加强政务数据治理需要在分析政务数据治理的结构和现实困境的基础上，以协同治理理论为指导，形成各治理主体之间的主体协同、客体协同、目标协同等协同逻辑，进而提出包括统筹协调机制、管理建设机制、开发创新机制和权责明晰机制等适合当前政务数据治理的有效运行机制，以此形成高效的政务数据治理的建设保障。

关键词：协同治理；政务数据；运行机制近年来，信息

技术与实体经济日渐交融，引发了人类社会数据规模的爆炸式增长，数据作为一种新的生产要素对社会生产、生活方式甚至于国家治理能力产生了深刻影响。大数据时代背景下，为推进国家治理体系和治理能力现代化，我国对于政府数据治理提出了新的战略要求。2015年9月5日，国务院印发的《促进大数据发展行动纲要》指出，数据已成为国家基础性战略资源，亟须推动政府数据开放共享，提升政府治理能力[1]。习近平总书记在主持中央政治局第三十四次集体学习时进一步强调，实施网络强国战略和国家大数据战略，建设数字中国、智慧社会[2]。但目前我国政务数据开放共享水平不高、开发利用动力不足等难题未得到解决，各地方政府数据归集共享覆盖率低、数据质量参差不齐以及数据安全和隐私得不到保障等问题仍旧突出，这在很大程度上抑制了国家治理效能水平的提升。因此，正确认识我国现有数据治理的现状，而后形成有效的运行机制，对推进数据治理体系和治理能力现代化具有重要意义。

一、引言

随着信息技术的飞速发展和数字时代的到来，数据资源成为了一种国家资产，甚至是推动国家治理现代化的重要基础。其中，政务数据资源对我国行政效能和服务型政府建设有着重要的推动作用。政务数据治理成为了国内外学界的热议话题。“数据治理”这一概念最早是由西方学者H.Watson提出，他的研究主要集中在数据仓库治理如何在企业管理中发挥作用及其实践。早期，数据治理被大量应用于企业管理领域，随后才被引入到政府相关部门。目前，国内学者围绕政务数据治理进行了相关的理论研究和实践层面的探索。在理论层面，国内主要研究政务数据治理概念、政策及分析框架。从治理概念来看，吴信东等人认为数据治理过程是对管理活动的评估、指导和监督，提出了“HAO治理”模型，将数据治理分为数据接入模块、治理模块、服务模块[3]。黄璜从三个层面界定了政府大数据治理，一是政府在行政管理中产生或使用的数据治理，二是政府与社会公共事务相关的数据资源的治理，三是政府在数据产业和社会数据化进程中的治理，这三个方面构成了政府数据治理的范畴[4]。也有学者认为政务数据是政府在履职过程中产生或获得的海量数据集、数据流、融合数据和链接数据[5]。从政务数据治理政策来看，蒲攀等构建了大数据时代我国开放数据政策模型[6]。张会平等采用Citespace5.0在分析政策文本基础上提出了政务大数据治理的推进逻辑并给出了未来进路的建议[7]。从政务数据的框架来看，郑大庆等学者将大数据治理要素分为目标要素、促成要素、核心要素和支持要素，并在明晰各要素之间的逻辑关系的基础上构建大数据治理框架[8]。安小米从中观的多元主体、微观的多层次流程共通、宏观的多维度要素联动三个层面进行了政府大数据治理体系框架的构建[9]。程慧平等从生命周期、安全保障要素和政策客体三个维度构建了政务数据安全共享政策的三维分析框架[10]。在实践层面，美国、澳大利亚和英国等都将数据资源上升到国家层面，制定了数据应用和开放战略等。众多学者从国外数据治理实践方面进行研究，谭必勇等学者从组织设计、体制支持、审计监控和服务保障四个维度分析了加拿大联邦政府的政府数据治理框架及其特点，可为我国体系建设提供参考借鉴[11]。有学者们采用政策内容分析法,对美国、英国及澳大利亚的大数据治理专项政策进行了数据提取与理论分析[12]。王翔等人通过对地方政府数据治理的案例研究，从法规政策层、管理层、数据层和利用层等方面探究了我国政府数据治理的路径[13]。

二、政务数据治理的困境

人类社会发展至今，技术的更新推动着社会的进步。释放政务数据要素价值、提升政务数据开放共享水平、推动政务数据技术应用成为当前完善政府治理和社会治理的发展趋势。为顺应大数据时代的发展趋势，增进对政务数据资源的有效开发和利用，各级各地政府制定了政务数据治理相关的政策规范文件。但政务数据的共享和开放并不是一蹴而就的，当前，我国政府数据治理处于初期建设阶段，长期以来我国政府都充当着数据的监管者，80%的数据资源都集中在政府部门手中，但却未得到充分有效的利用。“各自为政、条块分割、烟囱林立、信息孤岛”问题体现了政府在政务数据治理方面的治理能力不足，在推进政务数据治理的过程中面临着现实困境。

1.政务数据共享机制不完善

要实现政务数据的协同共治，就需要各类不同治理主体之间的协商合作，而数据共享是实现协同治理的基础要素。虽然政府已经意识到数据资源开放共享的重要作用，但在关于政务数据资源的整合实践过程中仍屡屡挫败。第一，数据处理规范意识薄弱，数据的开放共享没有得到有效的规范管理。很多政府部门即使意识到数据的重要性，可实际上数据管理能力的有限影响了政务数据开放共享的水平。目前，我国大多数政府部门尚未建立起有效联动的共享协同机制，缺乏对于数据的有效监管，导致数据共享平台的安全可信性缺少一定的保障措施，从而无法保证数据的完整真实。地方政府部门对于政府数据的整体开放情况并不能完全满足社会发展和公共服务。第二，数据资源共享过程中缺少必要的法律支撑。近几年来国务院相继出台了《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》《政务信息资源共享管理暂行办法》等管理办法和政策文件，在制度层面上对信息和数据共享做出了规划安排，但并未完全将其上升到法律层面，制定全国性的普遍适用的法律，缺少法律政策的刚性支持。第三，地方政府并未建立与政务数据资源有关的有效激励机制。一方面，在政府人员和机构的绩效考核中很少出现关于数据共享突出的工作成果的考核指标，大家对于数据共享的积极性不高。另一方面，数据供应商等相关企业和社会组织往往手握大量有价值的数据资源和数据标准，但在面对数据隐私安全和利益竞争时，出于对自身权益的维护和考虑，他们很少会与政府和其他主体进行数据资源的全面共享，目前我国缺乏政府与各社会治理主体共同参与政务数据治理的激励机制。

2.传统管理存在信息鸿沟

在过去的一元管理形式下，政府扮演的主要是管理者角色，对于政务数据的治理较为封闭，从而导致政府与外界环境的互动没有形成有效沟通的机制。从社会层面来看，一方面，普通民众缺少可以主动反映意愿的渠道，无法将自身的需求、意愿及时地反馈给政府，导致政府只是一味地供给，没有将群众纳入到政府决策管理环节中来，从而协同治理无法达到预期成效。另一方面，社会组织等社会治理主体因政府职能的集中化和封闭性很难融入和参与到政府数据治理当中来，会削弱其他治理主体的积极性和主动性，政务数据治理无法做到多方合力，无法达成良好的互动关系。从政府内部来看，关于政务数据治理的有关机构存在职能重叠和碎片化问题。即使大多数的地方政府应大数据技术的发展设立了数据治理有关的组织机构，但实际上受到科层制和部门内部条块分割的影响，政府和部门对于治理目标往往难以达成一致，加上政府内部的利益冲突和信任缺失等因素，政府部门权责分工并不明确。在解决一些跨界政务数据治理问题时因治理主体间的协同不足导致数据治理进程缓慢。

3.各主体间的认知存在强烈的分歧

政府部门的数据分布碎片化，权属不明、数据质量参差不齐、数据标准不统一、数据治理权责分工不明确等都会给政府数据治理产生影响。因此，政府、企业、社会组织和公民等各治理主体需要达成共同的认知。否则就会产生一些形式主义和思想惰性。比如，在政务数据治理初期阶段，政府在数据采集、处理和分析时仍保持“我是管理者，我来安排和管控”的思维，这使得在信息和数据采集和储存环节更多是单边交流，这种模式实际上受到传统科层制的影响。同时，矛盾往往是在各主体间存在利益冲突出现时发生，在面对数据隐私安全风险和社会竞争等阻碍因素时，如何确保多元社会治理主体的目标和利益一致，有效的合作和充分沟通必不可少。一方面，政府部门和机构内部以及各地方政府之间在数据治理的目标认知上存在偏差，政府内部从追求自身利益出发，各自为政，在制定政策和制度安排时缺乏相互合作，缺乏协同意识。另一方面，政府与社会组织等其他社会主体的协同是否到位，在相关要素上衔接顺畅有序与否，很大程度上会影响政务数据协同治理的效果。但在实践过程中多元治理主体间缺乏信任支持，在数据处理的敏感度和开放共享方面没有形成正确的认知，更有不了解的群众认为政府数据自然是由政府部门全权主导和安排，主动参与政府数据协同治理意识自愿性不强，导致政务数据治理多元协同共治的驱动力不足。

三、政务数据治理的协同逻辑

政务数据治理的实践发展需要以治理理论为指导并加之以相适应的治理模式。政务数据协同治理的目标是在政府、企业和社会组织等多元主体的共同努力下基于共同的认知，统筹政府数据，加强政务服务的信息化建设，构建人民满意的服务型政府。数据共享是一个涉及多元主体的复杂活动，协同理论适用于解释数据共享中各多元主体之间的相互协调与合作关系[14]。对于政务数据的协同治理研究可以从政务数据结构分成的四个维度进行分析。

一是主体协同。在协同治理模式下，政府不再是单一主体，而变成了以政府为中心的多中心治理，这时政府就需要借助社会力量，与非政府机构进行互动，打破数据壁垒，破解数据分散化、碎片化的难题。这里的主体不仅仅是政府内部各机构和部门间的协同，还包括政府与社会组织、企业、公众等主体之间的协同，没有多元主体在部门职责和各主体的业务能力以及政府在政策决策制定和实施环节的沟通协作，就无法达到良好的政务数据治理协同效果。

二是客体协同。政务数据治理是个系统性工程，包含着多重要素，数据、信息、人员、服务都是治理过程的中心和目标事物。政务数据涉及的要素多元，数据价值需要数据、知识、人才的协同配合才能实现[15]。在治理理念方面应该是在数字化、科学化的轨道上进行治理，但也更应注重人的诉求和社会发展。在政务数据治理过程中需要注重政策激励，人才职业培训和教育能给政务数据治理的标准化提供强势支撑。在政府内部的考核绩效引入激励机制能够促进相关人员的积极性。

三是手段协同。政务数据资源管理需要跨领域、跨层级、跨部门协调和协同，采取多种措施，将法律法规、组织管理、科学技术、市场机制进行整体化统筹，多管齐下。从法律角度看，强制的法律法规可以填补国家强制力和政府部门在政务数据治理方面的空白，比制度安排更上升一个层面，实现跨部门政府在信息和数据共享方面的战略的完善推进。从组织管理来看，组织机构是政务数据协同治理的基础和依托，是政府部门内部协同的主心骨，除了受科层制影响在垂直管理系统上实现数据共享外，还需要明确清晰横向跨部门政府以及不同部门内部职能边界和组织责任，从而打破“数据孤岛”“信息孤岛”问题，同时，健全政务数据治理的组织架构，协调好机构内部的部门之间的利益冲突等，为政务数据治理营造一个良好环境。从市场机制来看，政务数据治理需要的是政府、社会组织和企业等协同共治，政府可以让渡某些公权力等，加强市场行业组织的培育和能力建设，营造健康有序的营商市场环境。激发企业和社会组织自愿积极参与，扩展其在政务数据治理的活动空间，从而发挥各类治理主体的自身优势，推进政务数据治理的协同共治。

四是目标协同。协同创新在提升组织效率，服务效能方面有着不可忽视的作用，政府数据治理的最终价值指向是社会公共利益。只有在开放共享的条件下数据才能实现价值增值，使数据技术向着更加“普惠式”的方向发展。同时，当前信息革命的发展不仅推进了数据的高速增长，也加剧了信息数据隐私泄露的风险，在数据共享的过程中要增强网络安全的保护，切实保障公民和社会组织的数据隐私与安全等权益。技术手段的革新可以引发治理机制的创新，在社会数据与政府数据融合交换的阶段政府部门、社会层面的数据提供方以及平台建设公司等可以共同介入政务数据治理的过程中，更应关注各主体间的共享交换协调，从而进行制度创新和机制创新。

四、政务数据治理的运行机制

面对政务数据治理的现实推进困境，仅仅依靠政府是明显不够的，信息化部门需要形成纵向联动，横向协同的推进机制，及时进行反馈，总结经验，突出各治理行动主体的自主性、能动性和创造性。有效形成统筹协调机制、管理建设机制、开发创新机制和权责明晰机制的机制体系联动十分必要。政务数据协同治理的任何一个有效运行机制的形成都离不开各治理主体协同合作的共同行动，只有通过协同治理才可以形成提高政务数据开放和利用的能力，从而推进数字治理体系和治理能力的现代化。

1.加强合作，建立共享联动的统筹协调机制

政务数据与所有的数据要素相同，经历着“数据采集、数据存储、数据处理、数据传输、数据交换、数据销毁”的全动态生命周期，这个过程中涉及政府、企业、社会组织等多方治理主体，所以政务数据治理需要从只有政府掌握的数据资源转变为跨领域、跨地域、跨层级、跨部门的信息资源共享管理。从而数据资源的单一价值才会转变为多元价值，信息的传递也将从单向转为多向。整体化统筹和协调是解决“信息孤岛”问题的前提之一，可以增进政府与非政府组织间的互联互通。作为在多中心治理处于主导地位的政府应当加强多利益相关方合作的联盟，并且提供跨学科复合型人才支持。在整个数据要素“采、存、算、管、用”全生命周期活动来实现从决策、实施、监管到评估的整个环节。由此，政务数据治理必须谋求合作行动，构建适应时代特征的合作协调机制。

2.突出制度效能，形成科学有效的管理建设机制

制度是依靠人们主动建立起来的规则发挥作用，制度建设具有艰巨性和复杂性。一项制度制定之后，努力促使其形成相应的机制才能使制度的效能真正地发挥出来[16]。纵观政务数据治理促进资源开放共享和公共服务的进程，可以看到在建设初期，政府部门关注的重点集中在服务前台的集成，比如建设“一站式”服务网站，通过集成的前端系统为公众提供各种服务。随着信息化建设的推进，公众的现实需求也在发生变化，因此，在政府切实履职、提高经济发展水平、增进公共服务、促进社会管理的要求下，科学的管理、配套的管理工作制度建设是必不可少的。一方面，领导者需要明确规定直属下级的岗位责任，让各个岗位负责人清楚自己的职责，以避免职责不清、互相推诿的问题发生。另一方面，强化考核激励，通过严格考核，以考核结果作为奖惩依据，增强人员的积极性和责任意识。通过制定规章制度提高行政效率，以便为公众提供更好、更便捷的服务。

3.利用好信息技术，打造能动的开发创新机制

随着公众的信息技能的不断提高，对信息化建设的期望和需求也被不断提高到一个新的高度，政府自身能力已无法满足新的信息技术环境和公众需求，也就是说，增强政府在信息化条件下的管理创新是十分重要的一个方面。一些地方政府及其部门在整合数据资源时需要拥有主动利用数据进行治理创新的意识。在大数据、区块链、人工智能蓬勃发展的今天，技术赋能需要进一步增强和深入应用，释放数据要素价值，加强提供和利用大数据技术、工具和平台，激活数据要素潜能。此外，数据统筹能力和创新开发能力仍需加大投入，创新应用方式。

4.明确机构职责，优化数据的权责明晰机制

各级地方政府在推进政务数据治理工作时一般会建立明确的数据管理机构，进行政务数据管理和开发应用，包括各级地方政府成立的大数据中心或者大数据管理局，以及大数据产业办公室等。但在分析机构职责过程中发现，多数政府的数据部门机构对政务数据的归属权、管理权和使用权缺乏清晰界定，对数据流转过程中各方的责任和义务没有明确，这时就需要对政务数据机构各个部门、层级和人员之间的从属关系进行确认，保证政务数据机构角色的明晰化，明确数据权责，以此来深化政务数据的汇聚和应用。

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作者:何苗 叶战备 单位:南京审计大学 公共管理学院