中小学课后服务政策执行问题研究

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摘要：《关于做好中小学生课后服务工作的指导意见》是国家试图解决“三点半难题”，促进中小学生健康成长的一项政策设计。该政策涉及公民、中央政府、地方政府、学校、教师多层委托代理关系，由于家长、学校、政府的目标函数不一致，学校和教师激励不足，政府与学校、学校与教师信息不对称，在政策执行过程中存在逆向选择与道德风险等委托代理问题。为此，需要加强价值引导，形成课后服务价值共识；完善课后服务制度体系及具体实施办法；建立国家课后服务质量评价标准，推进多元主体进行评价；保障课后服务资金投入的稳定来源并建立有效的激励机制。

20世纪90年代以来，学生减负呼声越来越高。教育行政部门为了避免学校通过课后活动时间开展文化课程补课从而导致学生课业负担加重，有针对性地对学生在校时间进行了规定，从而全国各地相继采取三点半放学举措。但始料不及，“三点半问题”随之产生。为应对家长之需，部分义务教育学校开设晚托班，以“课外补习”“补习班”等为主题承担看管与监护责任，这被视为早期课后服务的雏形[1]。课后教育服务应家长托管需求与市场供求而生，主要可划分为市场化课后服务（私立辅导机构、一对一家教辅导）、社会组织开展公益化课后服务和公立学校开展的课后服务[2]。课后教育服务市场的迅速发展引发课后教育服务机构的资质鉴定、准入、服务质量、服务价格等理论问题和治理问题。为稳定教育秩序，课后服务治理首先在教育系统内部展开。为避免学校通过课后服务收取学生家长费用，造成额外教育收费现象，《关于2014年规范教育收费治理教育乱收费工作的实施意见》规定学校不得收取课后看护费[3]，因此部分城市中小学校开始停止举办校内课后服务，从而进一步促进了校外课后服务机构的野蛮生长，但市场化的校外课后服务机构良莠不齐，往往缺乏相应资质，政府虽然从市场经营和管理角度对其服务条件制定了规范性要求，但治理效果欠佳，校外培训机构仍然呈现野蛮生长之势。课后服务的多元市场化供给并没有有效地分担政府公共教育服务的供给责任，反而因资本的介入和过度的教育焦虑给中小学生带来过重的学业负担，在一定程度上损害了中小学生的身心健康[4]。为强化政府课后服务的公共责任，《关于做好中小学生课后服务工作的指导意见》（以下简称《指导意见》）规定学校应主动承担课后服务责任[5]。这是国家首次以官方文件的形式明确指出中小学生课后服务的公益性本质的政策。随后，各省市教育行政部门相继制定政策文件并探索开展课后服务[6]。2021年教育部更是明确要求各省市实现义务教育学校全覆盖，并主张推行“5+2”模式[7]。《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》（以下简称《双减意见》），从教育系统内部和外部协同治理角度明确要求提高课后服务质量从而满足学生多样化发展需求[8]，这是最严厉的减负政策。如何使“双减”政策快速落地，各地在课后服务方面纷纷出台了各种政策，但课后服务政策的执行效果并不理想，甚至出现政策失真、政策梗阻等制度困境。如何摆脱这些困境，亟需理论创新。本文试图借鉴委托代理理论，揭示其内含的代理问题及其原因，提出针对性的优化策略，从而促进中小学课后服务政策的有效执行。

一、中小学课后服务政策执行的委托代理关系分析

1.中小学课后服务政策执行具有委托代理特征委托代理是指在非对称信息博弈基础上[9]，委托人将部分决策权授予代理人，代理人为实现委托人利益而从事某些活动的契约关系[10]。其基本假设是：“经济人”；目标不一致；信息不对称[11]。中小学课后服务政策的执行过程包含典型的委托代理关系问题[12]。从主体角度看，为了解决中小学生“三点半难题”，满足学生个性化发展和促进教育公平，由教育部制定的政策文件对中小学开展课后服务提出了目标和宗旨，并将政策下发给教育行政部门，各级教育行政部门根据当地实际情况制定符合本地区的中小学生课后服务政策具体实施方案。从政策执行过程角度来看，政策制定者和政策执行者都具有追求自身利益最大化的倾向，他们之间在课后服务政策执行目标上存在利益冲突[13]；同时课后服务政策制定者、执行者和生产者之间信息不对称为政策执行主体选择性执行课后服务政策创造了条件。可见，中小学生课后服务政策执行与委托代理理论的研究假设契合，因而可以运用该理论对中小学课后服务政策执行过程进行剖析。

2.中小学课后服务政策执行中存在多层委托代理关系中小学课后服务政策执行存在多层委托代理关系，主要包含以下几层关系。（1）公民与中央政府间的委托代理关系。以家长为代表的公民作为初始委托人将“三点半难题”委托给政府，为了回应人民群众特别是城市双职工家庭对安全、优质公共课后服务的强烈社会诉求，教育部发布了《指导意见》，从开展渠道、内容形式、安全保障、经费来源等方面对开展中小学生课后服务工作提出了纲领性要求[14]。这可以看做政策制定主体作为代理人的履职行为。（2）中央政府和地方政府及其各级教育行政部门间的委托代理关系。中央政府把中小学课后服务政策执行委托给地方政府及其各级教育行政部门，由各省市根据中小学生课后服务政策宗旨制定地方具体实施方案[15]。例如，教育部颁布《指导意见》后，天津、北京、广东、江苏等省市相继颁布课后服务具体实施方案[16]。（3）地方政府及其各级教育行政部门与学校间的委托代理关系。地方政府及其各级教育行政部门将开展中小学课后服务的工作委托给学校，各省市中小学课后服务实施方案从时间、内容、原则对学校需要承担的具体任务进行了规定[17]。学校应按照地方教育行政部门的要求组织教师、整合各种资源和渠道开发设计课后服务。（4）学校与教师之间的委托代理关系。教师是中小学开展课后服务的核心人员，学校会根据实施方案的要求设计开发自己学校的课后服务实施细则，然后组织教师开展课后服务。教师作为最终代理人要履行增强服务价值观[18]、提升教学能力、提高个人素养、培养学生品质、组织开发活动等多项任务，成为课后服务政策的最后执行者。综上所述，我国中小学课后服务政策执行过程中包含公民—中央政府—地方政府及其各级教育行政部门—中小学校—教师（包括校内教师和校外培训机构教师）多层委托代理关系[19]。

二、中小学课后服务政策执行中的委托代理问题分析

中小学课后服务政策执行过程中，政策制定部门希望各级教育行政部门按照政策目标开展课后服务，但是很难对全国各级教育行政部门政策执行过程进行全过程监督的前提下，代理人在政策执行过程中会从自身利益出发执行政策而忽略委托人的利益[20]，从而产生逆向选择与道德风险问题。

1.逆向选择问题逆向选择即代理人利用事前信息的非对称性做出对委托人不利的行为，从而出现“劣货驱逐良货”的“柠檬市场”现象，使得整个市场运作失灵[21]。政策执行过程是政策制定主体与政策执行主体间的交易行为[22]。中小学课后服务政策强制性属性促使各政策执行主体无法拒绝或公然抵制该政策落实，但执行中小学课后服务政策需要承担学生安全隐患、开展个性化的课后服务内容带来的成本增高等问题。在激励和支持制度保障不完善的情况下，虚假执行可能成为他们的“变通策略”[23]。尤其在目前课后服务质量监督评价体系尚未完善，未能对各级政策代理方进行有效监督的情况下，中小学课后服务政策执行会形成虚假执行盛行的“柠檬市场”。

2.道德风险问题道德风险是由于委托人与代理人间“事后信息的非对称性”而衍生出的代理人的非道德行为[24]。主要表现在代理人（政策执行主体）为了寻求自身利益的最大化而象征性执行、选择性执行与替换性执行中小学课后服务政策，从而导致课后服务政策执行偏离政策设计目标。（1）象征性执行。即课后服务政策执行流于形式。例如，各层级教育行政部门间中小学课后服务政策的传递采取逐级下发的方式，有些地区教育行政部门未对上级教育行政部门下发的中小学课后服务政策细化成符合当地教育实际的可操作性细则。同时也存在部分学校虽然执行了中小学课后服务政策，但并未制定可行的实施方案，并未投入足够的师资和教学资源，没有提供足额的课后服务时间。极少数学校在“劝退”大部分家长后，将剩余参加课后服务的学生集中在一个或几个教室，安排教师集中看管；少数学校虽然名义上开展了社团活动，但仅仅是将学校原有的校本课程调换到课后服务时间段进行。调查表明，有22.5％的家长认为课后服务的时间过短，特别是小学放学时间距离家长下班时间长达2个小时以上，但多数学校课后服务时间仅有1个小时，并不能有效解决家长接送难题[25]。（2）选择性执行。即课后服务政策执行者基于自身利益出发选择性地执行课后服务政策条款，从而使中小学课后服务政策在执行过程中“层层递减”，政策内容执行不全严重降低了政策效果[26]。例如，在各级教育行政部门课后服务指导意见中，明确了课后服务的内容是“做作业、自主阅读、科普活动、开展社团与兴趣小组活动”等，但是部分学校仅仅根据自身的利益和偏好，选择对自身有利的内容执行。有调查显示，21.4％的家长表示孩子未参加过综合素质拓展类的课后服务；访谈中也发现，确实有不少学校仅仅安排学生在校自习，少数学校甚至未安排任课老师进行辅导，因为这种课后服务执行方式成本最低，简单易行[27]；大部分开展社团活动的学校仅仅是利用现有的课程和教学资源开设社团课程，仅有极少数学校开发了新课程或斥资购买了新的教学用品用具，只有部分发达城市引入了社会资源开展课后服务。（3）替换性执行。即课后服务政策执行者在执行过程中“打擦边球”，当政策对自身利益完全不利时，政策执行部门会回避政策。比如各级教育行政部门课后服务指导意见均明确指出要坚决杜绝将课后服务变相成为集体教学或“补课”，但仍有少数学校将课后服务作为学校集中补课甚至收费补课的借口。39％的家长表示孩子参与过补课形式的课后服务，说明这并不是个别现象[28]。据了解，部分学校或教师为了追赶教学进度或应对考试，会偶尔占用课后服务时间进行集中补课，极少数学校在制度层面压缩了课后服务的时间，用于文化课学习。个别学校每周仅选择一天开展社团活动，做好照片、视频等应对教育部门检查的台账资料，其余四天均安排文化类学习。在这种情况下，课后服务甚至导致了违规办学行为。

三、中小学课后服务政策执行委托代理问题的成因剖析

1.家长、学校、政府的目标函数不一致导致课后服务政策执行不力家长参与课后服务的目标是解决孩子下午放学早和自身下班时间较晚所带来的时间差难题，缓解家长下班接学生的压力，并缓解校外高额培训费带来的家庭经济负担，同时也希望孩子在放学后可以参与一些具有安全保障的、个性化的、优质的课后教育服务活动，如家庭作业辅导、兴趣特长培养、体育锻炼、综合实践活动等，以促进学生的全面健康发展。学校执行课后服务政策的目标首先是基于自上而下的上级教育行政部门的政策要求，同时也是为了促进个性化教育，提升教学质量。政府制定课后服务政策的目的是为了解决“三点半难题”，推进学生减负，促进中小学生健康成长。家长、学校、政府的共同目标是促进学生健康成长，但目标的具体选择倾向性是不一致的，即目标函数是不一致的，甚至存在冲突，如家长希望孩子可以接受高质量、个性化且免费或低价格的课后服务活动，然而学校开展这类个性化课后服务活动需要较高的资金投入。若政府不能提供稳定的经费保障，学校较难开展高质量个性化的课后服务。当家长、学校、政府的目标存在冲突时，都会优先考虑从实现自身目标最大化的角度出发执行课后服务政策，从而导致课后服务政策的虚假执行、象征性执行、选择性执行、替换性执行。

2.学校和教师的激励不足导致课后服务政策执行动力缺乏科学合理的经费保障机制是政策执行的物质基础和重要保证，若缺少经费保障，政策执行起来则会困难重重。巧妇难为无米之炊，学校在没有充分的经费保障前提下很难组织教师开展高质量课后服务。另一方面，开展课后服务属于教师的附加工作，理应得到必要的补偿，但目前一些学校未对校内教师开展课后服务工作进行单独的绩效考核和奖励，或是奖励甚微，同时缺乏资金引进校外具有资质的教师开展个性化课后服务，所以在课后服务经费没有得到有效保障的前提下，学校很难开发设计高质量的课后服务项目。

3.政府与学校、学校与教师信息不对称导致课后服务政策执行方向迷失政策能够有效落地，应该具备明确的内容要求与可操作性措施。《指导意见》出台后，截至2021年3月，全国已有27个省市自治区出台了省一级的课后服务专门文件，但仍然有湖北、贵州、云南和西藏4省没有在教育部文件发布后及时出台新的课后服务专门文件。在已经出台的地方课后服务政策中，如在能否向家长收费等方面各地政策存在较大差异[29]。而且很多市、县（区）两级都缺少对省政策内容的本地化、具体化，特别是在课后服务的服务安排、组织实施以及保障机制方面没有结合本地实际提出具体的工作要求和指导意见，导致基层学校在具体执行时没有可以参照的标准和稳定的经费保障，少数学校会采取不开展或降低课后服务质量的方式。同时，市、县教育部门对中小学课后服务政策的执行成效都没有进行考核评价，大部分学校缺少完善的考核评价机制，几乎都不与学校和教师的荣誉和利益挂钩。缺乏内在动力，难免会使学校和教师在执行课后服务政策过程中发生走样。

四、提升中小学课后服务政策执行力的策略

1.加强价值引导，形成课后服务价值共识中小学课后服务政策的公共价值在于发展学生个性特长，促进教育公平[30]。政府应通过媒体、政府平台对中小学课后服务政策进行科学解读，帮助家长、教师、学校、地方政府对课后服务政策形成科学准确的认识，促进各利益主体达成价值共识。学校作为课后服务活动的直接实施者，应从以下几方面帮助家长和学校达成共识：一是要建立快捷方便的沟通渠道。可采用新型的信息传播媒介，如微信、微博等平台设置家长意见箱、民意征集栏目等作为沟通的桥梁，及时了解家长和学生的真实想法并收集可行性的意见和建议，不断改进课后服务质量。二是要建立课后服务答疑反馈专线。课后服务实施评估的结果只有反馈给教师，其价值和作用才能得到充分的发挥。通过成立答疑反馈小组可以收集家长和学生对实施课后服务的意见和建议，在此过程中，既要帮助教师与家长有效地沟通和交换意见，也要促进家长对中小学课后服务政策的认识，纠正家长对课后服务的错误认识。三是要加强教师对课后服务政策的认识。可以邀请相关领域专家对课后服务政策进行解读，如对课后服务的育人目标进行解读，以此提升教师对课后服务政策设计的深层次认识。通过加强课后服务政策执行过程中各利益相关主体的有效沟通，以价值理性的育人理念撬动根深蒂固的功利主义教育观，协调各方利益诉求，形成课后服务价值共识[31]。

2.完善课后服务制度体系，制定具体实施办法课后服务的公共性需要制度保障，许多发达国家都制订了规范性的政策。如美国1998年发布了纲领性文件SafeandSmart：MakingtheAfter-SchoolHoursWorkforKids，文件中对高质量课后服务从九个维度进行了明确规定（见表1），形成了一个完整的质量标准体系[32]目前，我国课后服务质量的政府管理还处于起步阶段，为了尽快提高课后服务质量，保障课后服务质量的管理秩序，政府应以学生成长需要为出发点，因地制宜，完善课后服务制度体系，包括课后服务质量标准、课后服务经费保障制度、课后服务监督管理制度等，如南昌市制定了二十条课后服务质量管理标准。同时地方各级政府还应该以《指导意见》为统领，以满足学生成长需要为出发点，根据本地区实际情况制定课后服务具体实施办法，通过完善课后服务制度体系使国家和地区课后服务政策形成政策合力。同时地方政府还应该将课后服务纳入地区教育发展规划中，共同促进课后服务政策科学有效地实施[33]。

3.建立国家课后服务质量评价标准，推进多元主体进行评价质量评价标准是监督与评价课后服务质量的重要尺度，因此国家需要制定课后服务质量评价标准，对课后服务的内容、师资、场地以及各级部门的权力与职责等内容进行规范，从而增强监督与评价的专业性、真实性、客观性。同时评价主体不应只是教育行政部门的督导评估，还应该充分引入家长、高校专家以及第三方独立评估机构对课后服务进行评价，并制定周期性评估机制，对各级教育行政部门以及学校的课后服务进行调查评估，形成调研报告并及时在全国中小学管理服务平台进行发布。最后应注意不断完善制度建设，增强第三方评估的独立性、权威性、合法性，通过教育行政部门督导和第三方机构评估共同避免中小学课后服务政策执行过程中的逆向选择和道德风险问题。

4.保障课后服务资金投入的稳定来源，建立有效的激励机制中小学课后服务的准公共产品属性决定了其经费应由政府和市场共同分担，欧美发达国家主要采用财政拨款与家长自愿交费的方式。例如，法国公共课后服务机构经费部分来自国家家庭补助基金和社保计划拨款，部分来自省和市镇政府投入，部分来自家庭付费。为更好地推进我国中小学课后服务政策实施，应坚持成本补偿及非盈利性原则，完善多元化筹资体制，采取“财政拨款+合理收费”机制保障课后服务资金投入的稳定来源。同时应建立有效的激励机制，引导代理人选择符合委托人利益的行动，从而推进课后服务政策执行[34]。一方面，为有效激励教师高质量从事该项工作，应积极采取多样化措施，充分调动教师参与课后服务的积极性，如在薪酬、职称评定方面对教师进行合理补偿；另一方面，对课后服务政策执行较好的地区或学校应进行表彰和奖励。总之，要通过自上而下的内部激励不断推动课后服务的高质量发展。

参考文献

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作者:马良田 田汉族 单位:首都师范大学教育学院