市政基础设施管理体系分析

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摘要：为解决我国市政基础设施管理体系长期存在的多主体缺乏协同的问题，从主体、权责、模式3个角度切入分析，发现多主体动机异化、权责配置的交叉与悬浮及分段式管理模式滞后所形成的逻辑闭环是导致问题形成的关键。基于“程序-结构”协同机制框架，构建我国市政基础设施管理体系的协同机制，以降低交易成本与减少合作风险促进市政基础设施管理体系内多主体间达成协同。并提出促进协同治理的相关建议，为解决问题提供参考思路。

关键词：市政基础设施管理体系；协同治理理论；程序—结构；协同机制

市政基础设施是国家经济发展和社会运行赖以依存的基本条件，是人居环境改善、公共服务提升和城市安全运转的根本保障，也是新型城镇化的物质基础[1]。市政基础设施实质上涵盖了能源供应、给排水、交通运输、邮电通信、环保环卫、防灾减灾等众多类型，各类设施各司其职的同时又互为影响、相互依赖，由其构成的复杂系统整体上支撑着城市运行与发展[2]。其管理是指在不同主管部门的职能层层划分下，以城区政府为主要载体，兼具大型企事业机构参与的城市市政管理事务[3]。其管理过程所涉及到的集权与分权的有机平衡，正是市政基础设施管理的协同需求所在[4]。实践中多元的管理主体[5]，模糊的权责划分[6]，滞后的管理模式[7]，不仅显著影响了市政基础设施管理的科学性和有效性，也决定了市政基础设施管理需要系统性和全局性思维。尤其在极端天气、自然灾害、公共卫生危机等各类威胁城市运行的不确定性风险加剧的背景下，对市政基础设施管理体系整体的高效联动、协同合作提出了更高要求。因此，构建与完善市政基础设施管理体系的协同机制已然成为当下我国城市治理的重要课题。目前国内外与市政基础设施管理相关的研究较少，其中国内多侧重于针对某一特定类型设施的管理问题进行梳理、成因分析和对策研究。如杨贯英[5]认为对于公共属性较强的市政基础设施而言，可以通过建立统一的项目管理平台能够有效提升管理效率。禹清[6]更关注具有水利、燃气这样垄断性的基础设施，将其管理问题归因于监管职权缺位、管理职能错位和管理定位不准等，在此基础上，提出应加快构建协同管理新路径。宋艳[7]认为各自为政是导致市政基础设施管理缺乏协同的主要原因，并着重强调了现代信息技术的重要性。邵顺琴[8]认为市政管线设施存在典型的政出多门问题，建议优化市政基础设施建设布局。罗燊等[9]聚焦于交通市政基础设施，围绕其智能化进行论述，并提出应完善跨部门共同管理的机制。刘晓洋等[10]以协同治理理论为基础，针对井盖基础设施管理中存在的主体碎片化、职权碎片化、流程碎片化等问题，从制度、组织、技术和文化4个方面构建了协同策略。国外学者则强调市政基础设施管理技术手段与工具方面的应用研究，探讨如何以市政基础设施管理为抓手，结合信息技术推动智慧城市建设。如DiSM等[11]将市政基础设施看作一个复杂系统，将其管理的低效归因于相关信息传递的低效性，在此基础上提出通过构建市政基础设施全生命周期系统，促进城市智慧化转型。GlobaSB等[12]从可持续发展的角度将各类市政基础设施看做一个系统性工程，强调智能环保技术的应用，能够为城市居民提供一个稳定、安全和舒适的生活环境。BrownL[13]结合具体情境分析市政基础设施管理的低效性，论证了通过构建智能基础设施去改善市政管理水平的可行性。目前现有研究缺乏对协同机制构建的系统性、理论性探讨，不利于深入研究和知识的积累。因此，本文分别从主体、权责、模式3个角度对我国市政基础设施管理体系缺乏协同的问题成因及机理进行分析，并以此为起点，针对性地构建出适用于我国市政基础设施管理体系的协同机制。

1我国市政基础设施管理体系主要特征及碎片化管理现象

改革开放与社会经济的发展，为我国市政基础设施管理领域中多元主体的不断加入与分工细化奠定了基础。在特定历史条件、行政体制和管理能力等多重因素的影响下，市政基础设施管理体系经历了以增加主体间协调成本和社会交易费用为代价去提升专业化管理效率的系列变革。体系内部多元的管理主体、分散的管理权责、分段的管理流程因此形成并逐渐固化，由此带来的碎片化管理现象也随着城市化进程的不断推进和居民对市政基础设施管理要求的不断提高而得以进一步凸显[3]。从主体的构成类型上看，市政基础设施管理主体既包括负责行业管理的住建、交通、路政、电信、水务、园林绿化、安全应急等政府职能管理部门，也包括负责专业管理的电力、燃气、给水、污水、雨水、煤气等公服企业，还包括负责综合管理的城管委、城管局等协调机构；在管理权责划分上，市政基础设施管理权责包含了政府与企业间、政府内部与企业内部的多层划分，同一设施的管理职能在不同管理主体间既有分化又有交叉；从管理范围上看，市政基础设施管理范围既包括行政管理，也包括投资、规划、建设及运营等专业化管理内容，如图1所示。实际工作中，由于协调联动的不足，公服企业与政府部门之间未能就市政基础设施的规划、部署达成一致，各公服企业之间未能就其工期、工序弥合分歧，政府部门之间未能就其监管、审批形成共识。其结果就是管理主体互不配合，引发责任推诿与争功委过，导致“马路拉链”“踢皮球”“头痛医头，脚痛医脚”这样碎片化管理现象的出现[14~16]。揭示出当前我国市政设施管理体系具有多主体管理动机异化、权责配置交叉与悬浮和管理模式滞后等深层次问题，反映为该管理体系内部缺乏协同，长效协同机制难以建立。

2我国市政设施管理体系存在问题分析

2.1多主体管理动机异化就管理主体而言，政府职能管理部门作为市政基础设施的供给者与调度者，其管理动机在于以部门利益为主导，承担政府职责；公服企业作为市政基础设施的生产者与经营者，其管理动机在于维持企业经营，实现经营收益最大化；综合协调机构作为市政基础设施的专业服务者与监管者，其管理动机在于完成组织布置的政令性任务。市政基础设施管理体系中主体情况如表1所示。主观上，在利益的驱使下，各主体的动机异化决定了其不同的利益追求。当出现利益冲突时，各主体倾向从自身利益出发，忽视了其相互间的影响作用，诱发本位主义的产生[16]；客观上，职能部门受限于冗长的行政管理链条，缺乏明确的管理依据，公服企业受限于自身复杂的隶属关系，缺乏严格的市场主体地位[17]，综合协调机构受限于管理机构的不统一，缺乏强有力的管理手段[18]。最终加深了各主体内外部与纵横间的功能分割与资源内耗，尤其是主体间的信息不完整性和不对称性愈加严重，高昂的交易成本与退出合作的倾向使得各管理主体难以形成合力，产生了市政基础设施管理体系协同缺失的困境。

2.2权责配置的交叉与悬浮权责配置的交叉是指权属重叠，权责配置的悬浮是指无从对口管理[6]。统一领导、分级管理的市政基础设施管理原则决定了我国市政基础设施管理的职能范围、政策空间中天然会存在着一系列容易引发权责竞争的模糊区域[19]。多功能多类型的现代新型市政基础设施的不断出现加剧了在主体内部不同层级间与各主体相互间就职权与利益进行争抢的可能性及严重程度[20]。因此，交叉与悬浮的权责配置方式在受到科层体制的职责限定与权限划分特性的影响下，将进一步引发常设管理机构和动态的管理对象之间的矛盾[21]，并造成实践中管理交叉与空白[22]。最终不仅导致市政基础设施管理权责问题难以及时解决，使得如信息缺失、井盖无主等问题得以长期遗留，并加深了权责分配关系的不均衡，以及权利失衡与权力集中的严重程度。以此带来的较高的合作风险提升了市政基础设施管理的协调难度，产生市政基础设施管理体系协同缺失的困境。

2.3管理模式滞后就管理模式而言，分层级，分部门和分环节的分段式市政基础设施管理模式在应对具体事务时，虽然有利于专业化分工、标准化作业，并能充分保障组织运转、实现公共利益最大化[18]。但其隐含的沟通不畅、职能重复、人员冗余与激励低效等反功能倾向则激发了实践中各管理环节间形成壁垒的可能性，致使对各管理环节之间的粘合性交接工作缺乏应有的重视[21]。导致原本连贯统一的市政基础设施管理流程在执行过程中不够流畅，决策速度迟缓，运作时间长、步骤繁琐成为其显著标志[23]。实则提升了各层级、各部门、各环节之间形成网络化交互联系的难度，容易引发多头协商与重复协商，加剧各管理环节之间的边界隔阂，显然滞后于现代市政基础设施管理形势的发展。最终不仅影响市政基础设施图纸资料收集的效率，增加了日后维护管理工作的难度，而且引发了更多的协调成本与执行成本，继而产生了市政基础设施管理体系协同缺失的困境。

2.4协同缺失问题的形成机理从主体、权责及模式这3个角度来看，市政基础设施管理的关键问题在于协同的缺乏。而主体动机异化、权责配置的交叉与悬浮及模式滞后都是导致该问题出现的直接原因。这三者所形成的一个不断自我强化的逻辑循环则是该问题得以形成的内在机理。多元的市政基础设施管理主体天然会诱发相应管理权责的分散[24]。在此情境下各管理主体出于对自身利益的维护，定然会追求更多的权与利，逃避相应的责任。由此在现行条块分割的行政体制之下催生出管理权责配置的交叉与悬浮的问题；这样的权责配置形式在应对实践中具体的管理事务时，易将原本相互链接紧密的市政基础设施管理流程划分为多个片段，进而引发管理流程的割裂，最终形成分段式的管理模式。这又进一步促进了各主体间的相互隔离，滋养了其本位主义。长此以往，这样的逻辑闭环将日趋稳定并逐步自我加强。这不仅是破解我国市政基础设施管理体系缺乏协同问题的关键所在，更是构建相应协同机制的逻辑起点和价值选择。

3我国市政基础设施管理体系协同机制构建

与我国市政基础设施管理缺乏协同的问题类似，西方学界对于这种由各主体互不配合、缺乏协同而引发的复杂管理问题早已开展了大量研究[25]。其中，协同治理理论逐渐成为了有效解决复杂公共管理中协同缺失问题的主流理论建构[26]。该理论强调多元主体间通过协调合作，最终形成彼此啮合、相互依存、共同行动、共担风险的有序局面，以促进公共利益的实现[27]。这与本文的研究目的相符，为此本文选择从与协同治理理论有关的机制研究切入，通过构建相应的协同机制去破解我国市政基础设施管理体系缺乏协同的问题。

3.1协同机制框架现实中不断激增的协同需求推动着协同治理的研究方向逐渐从理论探析转向了应用层面，基于具体情境去构建相应的协同机制来提高管理决策和实施的质量成为近年学界的研究热点[28]。其中，OECD为规避研究主题的差异对机制构建带来的限制，通过梳理横向研究，整合各协同机制，最终提炼出极具包容性的“程序—结构”协同机制框架，其以“程序”来宽泛地代表与协同机制操作运行有关的内容，以“结构”来宽泛地代表与协同机制的组织载体有关的内容，这二者之间的互相依赖与动态互补，是确保该机制可以自适应变化，实现长效运行的关键[29]。尽管该机制框架在对应特定主题并具体展现协同的形成方面，不可避免地存在着模糊、宽泛的缺陷，但凭借其适用于解释特定主题下协同机制“是什么”的显著优势，已然成为弥补特定研究领域内协同机制缺失的首选。

3.2协同机制的动力从上述“程序—结构”协同机制的框架设计出发，基于我国市政基础设施管理缺乏协同的问题机理分析，综合国外典型做法，对“程序”与“结构”在市政基础设施管理实践中的具体表现方式分别进行提炼，以此作为协同机制的动力。在我国市政基础设施管理情境下，“程序”强调的是多主体相互之间和其内部各层级之间互动交流的工作安排与辅助工具，“结构”强调的是多主体相互之间和其内部各层级之间的组织类型与运行架构。所以分别从“程序性安排”“技术性工具”与“正式组织”“非正式组织”4个方面，结合国外典型做法，对协同机制的动力进行梳理凝练。为此结合英国采取的颁布街道工程法、道路联合工程计划，加拿大采取的颁布公共服务工程法、5年长期协调计划等做法，将能够约束我国市政基础设施管理体系内多主体协同的法规条款与战略计划，分别提炼为“市政基础设施管理政策条款”“市政基础设施联合项目计划”；结合新加坡采取的构建地下基础设施三维地图、瑞士采取的设立基础设施管理平台等做法，将能够促进我国市政基础设施管理体系内多主体协同的信息工具和数字平台，分别提炼为“市政基础设施管理信息系统”“市政基础设施数字化管理平台”；结合英国采取的设立基础设施发展协调团队、澳大利亚采取的设立基础设施协调委员会等做法，将能够保障我国市政基础设施管理体系内多主体协同的综合机构和委员会，分别提炼为“市政基础设施综合协调机构”“市政基础设施管理委员会”；结合美国制定的举办基础设施协调会议、英国制定的开发基础设施资产所有者协议等做法，将能够强化我国市政基础设施管理体系内多主体协同的会议和协议，分别提炼为“市政基础设施协商管理会议”“市政基础设施管理行政协议”。

3.3协同机制的作用市政基础设施管理体系协同机制所具有的动力在应对具体问题时所产生的外部效应主要表现为“降低交易成本”与“减少合作风险”。这也是促协同形成的关键，如图2所示。（1）“政策条款”与“联合项目计划”能够约束多主体共同参与市政基础设施管理，具有减少退出合作风险的作用。其中，前者能够通过明确多主体合作共赢的必要性去提升多主体对协同重要性的认知，进而抑制本位主义的产生。而且能对那些涉及逃避协同的行为施加处罚去规范多主体参与市政基础设施协同管理的方式方法。同时也有助于理顺各主体间的法律关系和法律地位，进一步规范各主体的角色定位，权责的划分归属等基本事项；后者不仅能够基于各主体需求的优先级将其合理地衔接在一起，提前多年统筹市政基础设施项目，促使管理工作的有序进行，而且能够从经济方面，对各主体的协同参与方式进行商业激励，引导各主体通过协同合作去完成具体管理工作，避免各主体不合理竞争。（2）“管理信息系统”与“数字化管理平台”能够促进多主体共同参与市政基础设施管理，具有降低信息交易成本的作用。其中，前者能够便于各主体在市政基础设施日常管理中就所涉及的包括文档、图形、数据、图像在内的各项资料进行及时归纳整理，确保信息的完整性与时效性，避免遗漏缺失，一定程度上促进各主体的全局意识与系统思维的提升；后者能够通过进行包括门户整合、流程整合、数据整合、应用整合在内的政务信息资源整合来提高各主体间信息的一致性，从而打破信息壁垒与隔阂，化解市政基础设施各管理主体间的信息不完整性和不对称性的矛盾。而且有助于重塑市政基础设施管理流程，解决现有体系中线性流程的割裂与僵化，避免了信息获取滞后和层级流通不畅，降低各主体获取各种与市政基础设施管理相关信息所花费的时间、人工等交易成本。（3）“综合协调机构”“管理委员会”能够保障多主体共同参与市政基础设施管理，具有降低执行交易成本的作用。其中，前者能够将各主体的高层领导容纳进一个权威充分、统一协调、整体运作的组织结构，进行的官方性自上而下的资源整合，从而将外部的协调过程转化为内部的协商交流，便于达成市政基础设施管理战略的统一共识；后者能够吸纳市政基础设施管理领域内多行业、多类型、多级别的专家及代表，综合代表多方利益，基于轻松自由的商讨氛围进行自下而上的协作交流。而且有助于扩宽主体间的沟通渠道，培养主动参与的文化，在尊重各方意见的前提下达成共同理解，从而化解市政基础设施管理过程中的多头协商与重复协商。最终降低了在市政基础设施协同管理执行过程中的时间、人工、财务等执行成本。（4）“协商管理会议”“管理行政协议”能够强化多主体共同参与市政基础设施管理，具有减少分配不公的合作风险的作用。其中，前者通过自愿发起、自由参与，能够在充分发扬民主的基础上通过定期或非定期举办协商会议，扩宽各主体利益表达的平台，鼓励各主体开展联合研究，积极探索、共同解决上一阶段市政基础设施管理实践中的重点难点问题，尊重各方的意愿来共同确定下一阶段的治理任务和方案，避免了相互扯皮、推诿；后者相比于依据法律法规的单方行政行为，其签订取决于各主体自身意愿，而且内容更加丰富和灵活，能够弥补行政管理手段的不足，强化各主体针对管理范围及管理权责的模糊性进行商讨的力度，对其中涉及的权责关系进行利益平衡，进一步规范了市政基础设施管理操作流程与执行标准，最终减少了各管理主体间因权责与利益的争抢所造成的分配不公的合作风险。

4建议

4.1避免“重结构-轻程序”的偏差（1）学术界关于市政基础设施管理的现有研究成果明显更关注于部门设置、领导关系、职责分工等有助于形成协同的结构性设置，更侧重对管理主体相互之间和其内部各组成部分之间的相对位置关系进行分析。（2）实践中多数主体倾向于将缺乏协同的问题归因于自身的部门行政级别及权力范围，忽略了市政基础设施的协调程序。尽管国际经验表明，从“结构”方面来促进协同的形成的确是一种有效且成熟的解决方案，但各国行政体制及市政基础设施管理体系的固有差异不容忽视，真正发挥促进协同作用的实则是那些隐藏在“结构”背后，为“结构”赋予生命和活力的“程序”，因此应当正视“结构”与“程序”的平衡，规避“重结构—轻程序”的逻辑偏差。

4.2纠正市政基础设施管理体系在科层制下的固有问题尽管上述机制的构建能够有效推动我国市政基础设施管理体系协同的形成，但其管理体系在我国科层制下存在着的固有问题仍不容忽视。尤其是科层制所固有的本位主义与部门利益滋长、责权失衡与重叠错配、奉命唯谨与消极避责、权力集中与激励失灵等问题在一定程度上制约了现代市政基础设施管理质量及管理效能的提升。（1）在组织结构形态方面，推动扁平化、网络化与柔性化的组织形态变革。纵向整合与减少各类设施的专业化管理层级，克服子系统内部政策效力与执行力逐层递减的问题。同时，以全过程协作为目标，重构多元管理主体间信息交流与沟通协商的网络化平台，解决现有体系中线性流程的割裂与僵化，增加管理体系适应复杂管理需求变化的弹性和容错性。（2）在权责界定方面，首先优化现有科层制下的权责结构，重点解决权大责小、权轻责重的失衡与倒挂问题；此外，健全分工与责权对等的整体追责机制，加强政务公开力度，以及对协同过程中各主体因部门利益和消极倦怠所产生的不良影响问题的处理力度。

5结语

本文通过分析我国市政基础设施管理实践，发现由多主体管理动机异化、权责配置的交叉与悬浮、管理模式的滞后所形成的不断自我强化的逻辑闭环是导致缺乏协同问题形成的内在机理。以此作为研究起点，基于“程序—结构”的协同机制框架，从“程序性安排”“技术性工具与正式组织”“非正式组织”4个方面出发，构建出以“政策条款”与“联合项目计划”“管理信息系统与数字化管理平台”“综合协调机构与管理委员会”“协商管理会议与行政协议”为主要动力的市政基础设施管理体系协同机制，并从降低交易成本与减少合作风险两方面揭示了该机制发挥作用的基本逻辑。同时，未来研究应当关注市政基础设施的演化特征与协同需求和市政基础设施管理系统的协同要素。

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作者:樊泓 丁锐 秦贝贝 单位:北京建筑大学