改善农村人居环境及其经验

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摘要：[目的]农村人居环境整治提升是实施乡村振兴战略的重要内容，对宜居宜业和美乡村建设行动具有重要意义。研究发达国家的农村人居环境改善措施和实践经验，对我国农村人居环境整治提升具有重要的借鉴意义。[方法]该文通过梳理分析国外发达国家改善农村人居环境的发展历程、建设模式以及长效机制等内容，提炼总结国外改善农村人居环境中的先进经验和共性特征，并提出我国农村人居环境整治提升建议。[结果]为改善农村人居环境，构建生态宜居乡村，欧美、日韩等发达国家主要在农村人居环境建设与整治法律法规、资金筹措、群众参与和激励措施等方面建立了长效机制，具有完善性、长效性、多元化、主动性、协调性等特点。[结论]针对我国农村人居环境区域发展不均衡，法律体系不健全、长效管护机制不完善等问题，借鉴国外经验，我国农村人居环境整治提升应科学规划合理布局、创新农村人居环境发展新模式，因地制宜推进农村人居环境整治可持续发展，加强科普宣传、完善法律体系建设、构建村民自治机制和多元投入机制，推动我国农村人居环境迈向提质升级。

关键词：农村人居环境乡村建设建设模式长效机制国外经验

引言：人居环境是以人类为核心的一个复杂体系，包含了人类生存所需最基本的基础设施，同时也包含了人类赖以生活与生产的自然和社会环境[1]。农村人居环境则是农村居民在聚居中所涉及到的生活、居住和基本生产活动相关的生存环境[2]。随着我国城市建设水平的逐步提高，城乡人居环境水平差距日益显著，农村人居环境也逐渐受到各级政府和社会各界的高度关注。目前，我国农村人居环境整治取得显著成效，村庄环境基本实现干净整洁有序[3]。然而，由于我国城乡发展水平不均衡，农村人居环境仍存在区域性差异明显、基本生活设施不完善、管护机制不健全等问题[4,5]。2021年我国继续启动实施农村人居环境整治提升5年行动，到2025年，农村人居环境要显著改善，生态宜居美丽乡村建设取得新进步[6]。欧美、日韩等国家在农村人居环境建设与整治方面起步早，积累了丰富的理论和实践经验。文章分析国外改善农村人居环境工作的发展背景、建设模式以及长效机制等，提炼总结先进经验，提出我国改善农村人居环境有关建议，为我国宜居宜业和美乡村建设行动和乡村振兴战略的顺利实施提供科学依据。

1国外农村人居环境研究发展现状

欧美国家关于人居环境的研究起步较早。16—18世纪欧洲空想社会主义提出将城市与农村融合来解决城乡差距的问题[7]。英国学者霍华德提出“花园城市”的理念，提出要科学规划，结合园林绿化改善人居环境[8]。美国学者芒福德主张区域整体发展，提出城市和农村、自然环境与人工环境相结合[9]。20世纪30年代，围绕农村发展趋势以及农村发展需求，德国学者克里斯泰勒提出中心地理论，认为城镇的主要职能是充当周围农村的中心并提供商品和服务[10]。希腊学者道萨亚迪斯在20世纪50年代提出“人类聚居学”的概念，从此开启了人居环境的系统研究[11]。

1.1农村人居环境的发展历程

国外的农村人居环境研究始于农村人居环境地域地理，前期聚焦于乡村聚落的研究。19世纪，德国开启了乡村聚落的研究，集中于自然环境与聚落之间的关系[12,13]。20世纪初，美、英、日、韩、荷兰等国家随即开展了针对乡村聚落的系统研究，主要集中在形态研究，包括乡村聚落的职能、类型以及规划等。梅休对不同时期乡村聚落形态进行了分析，得出不同形态下乡村聚落的优缺点[14]。这一时期的乡村地域较为封闭，受城市影响较小。到了20世纪50年代，欧美发达国家基本实现了人口城市化，农村居民点由乡村聚落逐渐转变为城镇型社区，学者开始关注乡村社区的演变与重构、地理空间保护等问题[15-17]。20世纪下半叶，人居环境科学开始发展，以人与环境之间的相互关系为研究重点[18,19]。欧美发达国家在快速城市化过程中，忽视了乡村的发展，学者们逐渐将研究视角转向城市化对农村的影响，从城乡统筹等角度出发，聚焦农村的贫困、基础设施和城乡差距等问题。到60年代末期，面对突出的城市问题，人口开始出现“逆城市化”，城市居民和商业资源向农村转移，农村的空间、环境、景观和基础设施得到很大的改善。学者们开展了逆城市化原因分析、对乡村聚落的影响研究等[20,21]。1985年12月17日，联合国设立“世界人居日”，人居环境可持续发展的理念被提出，进一步推动农村人居环境的研究。20世纪末，发达国家“逆城市化”进程加快，城市居民移居农村和消费乡村，农村社会经济形态和空间格局发生了巨大变化[21,22]。大量城市人口的流入也导致了地方文化逐渐消失、居住环境不断恶化[23]。学者们开始关注乡村环境的脆弱性和农村社区的适应性，并探讨城乡移居对农村环境的影响以及农村环境治理等问题[24-26]。研究农村转型的对策，提出发展循环经济、保护农村环境等策略[27-30]。围绕农村人居环境的可持续发展，学者认为农村转型的实质是功能和空间的转型，封闭的传统农村空间被打破，成为开放的可持续发展空间，农村由单一的生产功能逐渐发展成生态保育、消费、文化传承等多重功能[31,32]。2004年联合国提出城乡相互发展的理念，改善城市人居环境的同时，也为农村地区增加基础设施、公共服务等。随着科技现代化和经济全球化的下沉，农村功能不断拓展，田园风光成为上层社会人士的追求，多功能农业和多元化农村也成为时尚。学者们开始探讨以休闲消费为背景探讨农村人居环境问题[33]。此时的农村人居环境逐渐与体验自然风光、感受乡村文化、享受舒适宜居等西方发达国家的迁居追求相适应（表1）。

1.2农村人居环境建设典型模式

欧美、日韩等发达国家在农村人居环境建设方面开展了长期探索实践，并逐渐形成了较为完善的农村人居环境建设模式图1。英国和美国农村人居环境发展特点为典型的城乡共生模式，以城市带动农村发展，推动农村人居环境的建设。20世纪初，为缓解农业农村发展滞后的问题，政府推行小城镇建设政策，推进基础设施建设，鼓励中产阶级向城市郊区迁移[34-36]。60年代以后，美国大力推行“示范城市”计划，推行以“度假农庄”和“观光牧场”为主要经营项目的建设模式，带动了周边农村的人居环境改善，城乡生活水平和现代化程度无差别[37]。18世纪初期开始，英国政府推行城乡均等化，聚焦基础设施和公共服务体系建设，政府通过财政拨款、补贴等方式，在新建住房、燃气电力、交通出行等方面，给予农村地区有力的支持。乡村建设方面从最初提出乡村景观的重建与修复、“保护性治理”理念直至现阶段的保护农村环境及其可持续发展战略，重在保护、强化本身的乡野和文化特色，不断建设生态宜居乡村[38,39]。韩国农村人居环境发展特点为典型的自主协同模式，政府努力支持与农民自主发展相结合，共同推动与实现低成本改善农村环境的目标。20世纪70年代，韩国实施“新村运动”，最初的任务是改善农村人居环境、增加农民收入、促进农民改变思想观念。由政府提供设计规划和建设方案，通过改善农村公路、住房条件、修建村民会馆等，为项目提供免费的钢筋和水泥，大力支持农村人居环境建设[40]。还通过优化耕种条件、提高农产品产量和质量，提升农民收入。在“新村运动”的中后期，农民自主意识兴起，农村人居环境建设已经逐步转变成以农民为主导的模式[41,42]。农民根据自身需要以村落为单位结成“生产协同组合”“协同会”“妇女会”，加强彼此间在生活环境改善以及农产品生产、流通、销售等领域的协作，实施农户副业企业计划，建设专业化农产品生产基地等，实现了农村人居环境与农民经济收入齐发展[43]。日本农村人居环境发展特点为典型的自下而上模式，政府协同自治，通过农村社会自发性组织挖掘本地的潜在资源，带动衰败的农村全面振兴，农村环境改善。20世纪70年代，日本实施了造町运动，政府充分发挥农民群体的力量，鼓励村民因地制宜建设家乡，实现产业振兴，并逐步扩展到基础设施建设、景观环境治理等，逐渐由农村到城市，成为全民运动[44,45]。其中最具特色的“一村一品”模式充分发挥农村社会自主性，形成了具有地方产品特色的区域经济发展模式，不断提高农村农产品、旅游业、文化资产的地域特色等，农村产业发展和农村人居环境水平不断提升[46,47]。

1.3农村人居环境长效机制

德国政府为推动农村环境建设与改造制定颁布了一系列政策法规以及建设规划，颁布一系列注重基础设施建设的政策和法律，同时配备完善的垃圾处理和污水管道等环保基础措施，生活垃圾和污水问题基本解决，提高了农村居民生活的舒适度。注重环境建设规划，为保护农村自然环境，各类农业支持政策均有强制性的环保要求[48]。实施严格的农村建设审批政策，并完善管理机构与机制，体现了农村地方特色。政府鼓励公众参与农村环境建设，建立多方参与投资机制，同时开展环保教育和生态农业技术培训，尽量减少对环境的影响[49,50]。其他欧洲国家也采取了一系列有效措施，确保农村人居环境长效。如荷兰面对国内的环境压力，以及欧盟环境保护政策，农场主自发成立环境合作社，从农业环境保护等方面为农场主提供技术支持和意见建议，为促进农村环境保护与经济发展做出了突出贡献[51,52]。英国通过政府改组农业、渔业及食品部为环境、食品与乡村事务部（DEFRA），解决产业革命对自然环境的破坏问题，并实施了一系列农村管理等政策措施和资金支持，改善了农村基础设施与人居环境建设[52-54]。美国政府十分重视农村环境建设，通过严格管理、法律建设、资金支持以及示范带动等方式加强长效管护。建立严格的管理制度，包括垃圾分类管理制度，完善的分散型污水政策体系、完整的垃圾处理产业链条，还禁用对粪便不处理的开敞厕所，加强对农村人居环境的保护；建立完善的环境法律法规，通过法律先行规范和约束污染源。国家层面出台政策性法律标准，地方政府因地制宜制定本地的法律法规和技术标准。国家有权对地方进行核查和处罚[37]；设立农村发展水和环境资金，美国农业部下设有“农户水和废水补助金”“农村社区和家庭的特别评估援助”“固体废物管理补助金”等9种援助资金，主要采取政府主导，社会化资金补充的资金机制。各州政府也设立农村污染治理的专项资金[55,56]。资金使用地区指向性强，重点照顾缺乏清洁可靠的饮用水或废物处理系统的地区；建立完备环境教育体系，组织公众和学校参观环境教育场所，通过评选环境教育示范农场，组织农场主定期参观、交流经验。此外还推行“示范城市”，加强辐射带动作用，拓宽小城镇周边农村生活环境和休闲旅游，改善农村人居环境[57,58]。日本农村人居环境建设以村民为主导、政府协作和社会支持的组织形式贯穿始终，通过法律建设、政策引导、资金支持以及激发农民主体作用等方式加强长效管护。建立完善法律保障体系，颁布《环境基本法》《食品、农业、农村基本法》等基本法律，同时针对垃圾分类、农村污水治理等也出台了成体系的法律规定[59-61]；制定完善的标准体系，针对农村垃圾、污水治理等，颁布系列标准对处理设施的设计、生产、建设、维护等进行科学规范和指导；通过实施环境保护型农业支付制度，支持农业发展方式向可持续发展方式转变，政府为使用堆肥或其它有机方式栽培的农户以及使用净化槽的农户提供补贴，提高了环境污染防治能力[62-64]；鼓励农民自力更生，组建农协并辐射全国，支持村民共同参与村庄规划制定以及村庄环境保护等[65,66]（表2）。

2现阶段我国农村人居环境存在问题

2.1区域发展不平衡

由于自然资源、区位优势、文化背景等因素的不同，区域间不平衡是一个较为普遍的现象。总体上看，我国农村人居环境既有大区域间的不平衡，也有小区域间的不平衡。大区域间的不平衡：如东部地区、中西部城市近郊区等有基础、有条件的地区，基础设施建设比较完善，农村人居环境总体上优于中西部基础设施建设相对完善的地区，更优于西部地处偏远、经济欠发达等农村人居环境基础设施建设不完善等地区。小区间的不平衡：如有的地区集中整合各种资金、资源，开展试点示范造盆景形成了不平衡；有的地方农村人居环境整治工作起步早、发展快，形成了产业优势，在资源、人才的聚集上，对周边地区形成强大的虹吸作用，导致了“马太效应”，扩大了区域间差距。

2.2资金投入缺口大

截至2021年底，我国仍然有约75%的农村生活污水没有得到处理，30%左右的农户没有普及卫生厕所，未来建设和管理资金投入需要量仍然较大。比如，按照全国全年农村污水排放量约337亿立方米、平均治理成本每立方米2.73元测算，我国农村污水治理年资金需求约920亿元。按照“十三五”期间农村污水处理建设和运营费用年均投入280亿计算，农村污水治理年资金缺口约640亿元[67]。目前中央财政在农村人居环境方面的年投入超过百亿，但整体缺口依然很大，且面临社会资本参与度不高、村民自筹收费机制尚未建立等问题。

2.3农民主体作用发挥不充分

农民群众是农村人居环境整治最直接的受益者，也是最重要的参与者、建设者。受文化传统和教育程度的影响，部分农民群众保护环境的意识较为淡薄，参与人居环境保护积极性不高。当前农民对农村人居环境整治工作了解有限，在整治工作中参与度不强，并且对环境整治效果评价不高，反映了农民作为乡村社会主体在农村人居环境整治工作中处于"缺位"的状态，存在农民参与意识不高、参与意愿不足、参与深度不够、参与途径有限等问题。此外，由于农民参与机制不完善、参与渠道不畅通等，作为受益者没有足够的主动意识去参与其中。农民主体在农村人居环境整治中缺位，直接影响农村人居环境整治工作的推进。

2.4长效管护机制不完善

农村改厕、生活污水垃圾处理设施设备需要长期管理维护，才能实现长久运行。若长效管护机制不健全，则整治成果难以巩固。一些地区农村人居环境整治基础设施建设之后，由于缺少有效的管护机制、人员和经费，导致设施短期运行之后“停摆”。此外，部分地方管护人员知识水平和业务能力有限，仅靠简单的宣传培训难以实现有效管护，容易出现管护不及时、管护不到位、管护方式方法不合理等问题，导致前期投入的大量资金浪费、整治效果打折扣。比如有调研结果显示，部分村民认为缺少人居环境整治长效管护机制，会造成卫生厕所不好用、生活污水管网损坏及生活污水乱倒乱排等情况。

2.5法律保障不健全

长期以来，由于城乡经济与社会发展的不平衡，导致我国城乡基本公共服务非均等化问题十分突出，对农村生态环境保护立法重视不够，呈现出重城市轻农村的立法模式。目前，我国农村人居环境治理的法律体系不完善且条文数目有限。参与主体的权责界限不清，且法治意识不强。此外，法律监督机制缺位，缺少农村人居环境治理监督的规定，且监督的主体与对象模糊，现行法律只规定了政府可作为农村人居环境治理的监督主体，但未明确其它主体能否成为监督主体。

3国外改善农村人居环境对我国的启示

近年来，我国农村人居环境显著改善，但与乡村振兴的长期目标、农民对美好生活的向往相比，还存在一定的短板。一方面，基础设施建设不完善。农村卫生厕所、污水垃圾处置以及再利用设施建设不足。另一方面，长效运行管护机制不健全。厕所、污水、垃圾处理等设施运维长效机制未建立，部分设施闲置，导致建设资金浪费。造成这些问题的原因，既有多年来“重城市、轻农村”导致农村环境整治的财政投入不足、历史欠账较多，也有投入机制不健全、农民主体作用发挥不够、运维长效机制不健全等多方面的原因。国外在农村人居环境建设与农业农村现代化建设方面的先进经验，为我们进一步做好当前工作提供借鉴参考。

（1）农村人居环境规划先行。学习欧美、东亚等国家的经验，政府主导下开展农村人居环境整治提升规划。统筹考虑各项重点任务，综合考虑设施配置和标准，明确重点任务优先序，先易后难，从农民群众最关心、最现实、最迫切的问题入手，形成整治“菜单”，通过村民会议等形式充分讨论后，因地制宜开展。传统乡村聚集形态是周围环境多因素的集中体现，呈现“五里不同风，十里不同俗”的多样化形态，因此在制定改善农村人居环境规划时，应当充分结合当地地域特色，保留乡村风貌，挖掘文化传承，尊重当地风俗，协调好人与自然之间的关系，打造具有传统田园风情和乡村特色景观的个性化农村人居环境。

（2）构建农村人居环境整治创新模式。我国农村人居环境发展不均衡，大致分为发达型、发展中型和相对落后型3类，因此，学习国外经验，根据不同类型，创新构建农村人居环境整治模式，有步骤、有重点地逐步推进，政府主导，多方共建，城乡深度融合的发展模式，补齐农村基础设施和公共服务短板，健全城乡融合发展体制机制和政策体系，推进城乡深度融合一体化发展，同时也要保持乡土特色，避免千村一面以及乡村建设同质化、低质化、非农村化等问题。此外，秉承“绿树青山就是金山银山”的理念，因地制宜、积极探索构建“人居环境+乡村旅游”“人居环境+研学旅行”“人居环境+观光体验”等创新模式，将人居环境整治与产业兴旺、生态宜居有机结合，高质量推动农村人居环境整治。

（3）完善农村人居环境法律体系建设。完善的法律是治理农村人居环境的重要保障，发达国家已制定完善的环境法及标准体系，但目前我国农村人居环境领域缺乏系统性和针对性的法律依据。需要加快研究推进农村人居环境立法工作，明确基本要求、政府责任和村民义务、监督评估和奖罚机制。针对农村厕所粪污治理、垃圾、污水处理等重点整治任务，制定法律条例，同时鼓励各地区结合实际，出台地方性法律法规和规范性文件，构建完整的农村人居环境整治法律法规体系。

（4）构建农村人居环境村民自治机制。农村人居环境改善，是一项持久性工作，借鉴荷兰的环境合作社、日本的农协等基层组织，我国也需要充分发挥基层组织的作用。积极引导组织村民自主参与，投工投劳。同时，由村民民主推选有威望、有公心、有能力的党员、家族精英等组建村落理事会，搭建政府与农民的组织载体，实施农村人居环境网格化管理模式，健全村民自治机制，形成“齐抓共管”格局，积极推动农村人居环境整治与改善进程。

（5）建立农村人居环境多元投入机制。针对农村人居环境整治农民主体作用不强、地方财政紧张、农民自筹资金不足等问题，建议因地制宜地采用“EPC+PPP”融合模式，引入社会资本。通过政府购买服务、特许经营、以奖代补等多种形式，鼓励企业投资农村人居环境整治基础设施建设，推进投融资、建管护机制创新，确保各类设施建成并长期稳定运行。同时，运营企业与村级组织合作，聘用当地村民参与建设和管护，提高村民参与感。

（6）加强农村人居环境科普宣传。农民群众是改善农村人居环境的内在动力。国外也通过广泛开展农村环保教育和技术培训，提高农民的参与度。因此，我国改善农村人居环境宣传引导应先行，引导农民转变思想观念，更要“扶上马，送一程”，通过科普培训，培养起农民环保习惯，良好的农村人居环境才能行稳致远。建议通过多种形式广泛开展卫生健康知识宣传引导，普及环境卫生健康知识，同时，加强科普培训，对于改厕、垃圾、污水治理等新技术新产品的使用方法、运行维护等开展培训，提高群众的知晓率。通过评选“农村人居环境示范户”等激励形式，激发农民参与的内生动力等。

参考文献

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作者:王佳锐 高文永 魏孝承 刘芳 高艺 李厚禹 张春雪 郑向群 王强 单位:农业农村部环境保护科研监测所 农业农村部农村厕所与污水治理技术重点实验室 农业农村部管理干部学院 农业农村部沼气科学研究所 中国农业科学院农业环境与可持续发展研究所