科技创新新型举国体制及其构建

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摘要:关键核心技术创新是推动我国高质量发展和实现第二个百年奋斗目标的题中之义，而科技创新体制机制是推动关键核心技术创新突破的重要因素。通过构建科技创新新型举国体制，有利于有效集中创新资源，提升创新组织效率；有利于形成对关键核心技术持续攻关的坚强意志和强大凝聚力；有利于提升关键核心技术创新决策的科学性、合理性和精准性。加快构建新型举国体制，促进关键核心技术创新突破，有效发挥政府和市场在关键核心技术创新中的作用需要多管齐下：构建以国家创新平台为核心、产学研用紧密结合的多元创新体系；建立完善的科研管理机制，激发创新活力；加快形成更加完善的基础研究体制机制；将关键核心技术创新的自主性和开放性结合起来。

关键词:关键核心技术；科技创新；新型举国体制

党的二十大报告指出，要“健全新型举国体制”，“坚决打赢关键核心技术攻坚战”①。现阶段，我国正开启全面建设社会主义现代化国家新征程，国内外发展环境条件不断变化，新一轮科技革命与产业变革加速推进，关键核心技术创新已成为推动我国实现高质量发展、顺利实现第二个百年奋斗目标的重要举措。面对复杂的国际形势和国内繁重的发展任务，我国必须通过建设科技创新的新型举国体制，加快推进关键核心技术创新突破，重点攻克一批“卡脖子”技术。２０２２年９月６日中央全面深化改革委员会第二十七次会议审议通过了《关于健全社会主义市场经济条件下关键核心技术攻关新型举国体制的意见》，对新形势下构建关键核心技术攻关新型举国体制作出了重要部署。应当深刻认识加快推进关键核心技术创新突破的重要性和紧迫性，加快构建有利于促进关键核心技术创新攻关的新型举国体制，统筹发展与安全，为实现高质量发展、顺利实现第二个百年奋斗目标提供强有力的技术支撑。

一、关键核心技术特征及其创新意义

一个国家的科技创新体系与这个国家的技术体系和产业体系直接相关。而在技术体系和产业体系的构建方面，大国与小国之间又存在明显的差别。对于中国这样的大国来说，从保障国家经济发展和安全角度考虑，需要建立相对完整的技术体系和产业体系。从技术的重要性角度说，相对完整的技术体系既包括一般性技术或相对不重要的技术，也包括较为重要技术和一部分关键核心技术。关键核心技术是一个国家技术系统中具有关键性作用的技术，它既可以是专门技术，也可以是特定工艺，或者是某个领域发挥主导作用的知识。关键核心技术一般处于技术网络的“结构洞”位置，它能够将其他技术、工艺和产品连接起来①。可以说，关键核心技术在一个国家产业体系和技术创新体系中处于关键性地位，发挥重要作用，一旦缺失这类技术，无疑将严重制约产业升级，并容易导致被其他国家“卡脖子”的困局。关键核心技术对制造业的影响和作用更为突出。与一般技术相比，关键核心技术具有以下几个方面的特征。第一，对基础科学或通用技术具有较强的依赖性，知识复杂性和嵌入性较强。关键核心技术很大程度上依托于基础知识的创新，只有当基础知识和技术积累达到一定程度后，这类技术才有可能实现创新突破。因此，它需要相应基础科学的长期积淀和通用技术的支持。越是重要的关键核心技术，其所需要的基础研究的“深度”和“独创性”越显著，这往往意味着较长的研究周期。而一旦该类技术实现产业化和市场化，所产生的经济效益也十分显著。第二，具有较强的技术颠覆性和突破性。关键核心技术一旦实现创新突破，往往会对主流技术形成较大程度的颠覆和替代，并从根本上变革已有市场竞争格局。哈佛大学教授克里斯坦森（Ｃｈｒｉｓｔｅｎｓｅｎ）认为，突破性技术或关键技术创新是建立在新的科技和工程知识基础上的创新，会调整企业价值网络结构，彻底改变企业原有技术基础，产生新的技术轨道②。例如，自动驾驶技术作为当今汽车行业的一项关键核心技术，正在推动汽车从传统交通工具向移动终端的智能化互联产品发展，由此引发汽车基本属性和商业模式的深刻变革，并进而对人们的消费模式乃至生活方式等产生深刻影响。相较之，一般性技术创新对现有主流技术的改变往往只是渐进式、补充式的，即使有替代也只是通过对现有工艺、产品和服务等的改进和优化进行部分的替代和改变，无法从根本上改变现有市场竞争格局。第三，产业关联带动效应较为突出。关键核心技术的创新突破往往从特定领域开始，然后通过成果转化和产业化引发特定产业的深刻变革，并进一步向其他产业领域延伸，从而引发更多产业领域的深刻变革。较之一般性技术创新，关键核心技术创新成果的产业外溢、扩散和关联带动效应更为显著。正是因为这类技术往往具有更强的通用性和产业关联性，因此能更大程度地影响和带动一个国家的产业转型升级和新型产业体系建设。第四，技术演进具有明显的发散性、非线性与非连续性。从技术演进轨道看，一般性技术创新是对原有技术轨道的线性扩展和对现有理论常规性延伸的结果，具有明显的线性与连续性特征。而关键核心技术创新的源头往往来自原创性的理论或想法，一般是科学理论革命性变革的结果，是借助于发散性思维或方法实现的，因而这类技术演进具有明显的发散性、非线性与非连续性。如第二次工业革命中汽车技术的发明和创新，是通过内燃机和车轮相结合的突破性创新实现的。这一创新并不是在马车这一传统交通工具基础上实现的线性、渐进式、连续性、改进型创新，而是呈现出一种非线性、非连续性技术轨迹与价值特征。第五，技术系统与核心部件的市场垄断性。关键核心技术具有与一般技术不同的技术和创新价值，新颖性和颠覆性都十分显著，往往为一个或少数企业所掌握，很难进行简单模仿和复制。比如在世界范围内，光刻机的核心技术被荷兰的ＡＳＭＬ公司占据８０％左右，尼康、佳能加起来差不多占据２０％，这三家企业几乎垄断了全世界的集成电路核心工艺①。第六，技术市场需求的巨大不确定性和难预测性。一般性技术创新主要是根据现有市场主流用户需求的变化对现有技术进行改进、调整和优化的结果，而关键核心技术创新则主要是针对潜在或未来市场需求开展的根本性创新②。由于这类技术的创新、转化和应用不仅需要知识、技术等的长期积累，更需要多学科现有知识、技术等的交叉融合和创新，对技术创新的资金、技术和设备要求都较高，研发周期较长，因此技术风险和市场风险较大，现实中成果转化和应用中的失败率也较高。关键核心技术是一个国家技术体系中最关键、最核心的部分，对国家的产业安全和发展、经济效率提升等具有重要影响。对我国而言，现阶段关键核心技术主要是指那些在国民经济中具有关键性作用，从根本上影响我国产业国际竞争力提升和产业安全乃至整个国家安全的重要技术③。一方面，我国经济发展已经从数量扩张进入到质量提升阶段，实现高质量发展成为我国社会主义现代化建设的首要任务。以模仿、引进和吸收为主要手段的原有创新模式，已经远远不能满足经济高质量发展阶段产业转型升级和国际价值链提升的要求，迫切需要进行更多原创性的创新，突破产业发展中的关键核心技术。另一方面，随着我国综合国力的增强，我国与一些发达国家在更多领域由原来的互补关系转变为竞争关系。只有实现关键核心技术体系的自主可控，才能真正提升国家产业链的安全性和竞争力，牢牢掌握发展主动权。

二、科技创新新型举国体制为加快关键核心技术创新提供有力支撑

关键核心技术事关一个国家产业、经济乃至整个国家的发展与安全，“是要不来、买不来、讨不来的”④，只有通过自主创新才能掌握这类技术。而关键核心技术又具有创新难度大、所需资金多、技术创新组织复杂、市场不确定性高等特征，一般企业由于资金、技术、人才等方面的局限往往创新动力不足，难以独立开展创新活动。应当根据关键核心技术的特点，充分发挥我国的制度优势，加快构建新型举国体制，不断推进关键核心技术创新突破取得新成就。我国提出的“举国体制”一词最初适用于竞技体育⑤，后来则被适用于其他领域，主要指代一种特殊的国家行政管理体系与运行机制。这种体制的主要特征是以政府为主导、在资源配置手段方面以政府行政手段为主、所实现的战略目标依赖于多类社会主体的协同参与⑥。综合已有研究成果，本文所指的“举国体制”指以完成国家战略目标为导向，举全国之力（人力、物力、财力），用来完成特定任务、实现特定目标的一种特有的体制，如集中力量攻克特定重大战略项目或工程，或解决突发性社会应急事件等。①科技创新新型举国体制与社会主义制度特征和组织形态紧密相关，是社会主义制度优越性的具体体现，体现了集中力量办大事的优势，对于促进科技创新具有显著优势。诚然，在资本主义发展过程中，在特定时期也可能会集中很大一部分国力完成某些特定的重大项目或工程，但这仅仅是特定条件下的应急之举，并不具有制度性、体制性特征，因而不能称其为举国体制。我国社会主义制度下的举国体制是我国社会主义制度特征的体现。在建设社会主义的历程中，依托举国体制的力量，在经济、技术基础条件较为落后的情况下，完成了包括“两弹一星”、核潜艇研发在内的多项重大科技工程，显示了这一体制的强大威力②。改革开放以来，随着我国社会主义市场经济体制的建立和不断完善，以市场机制为基础性调节手段的新的科技创新体制逐步建立起来。这种创新体制充分激发了各类创新主体的活力和作用，尤其是企业成为重要的科技创新主体。这一科技创新体制对有效实施创新驱动发展战略、提升我国科技创新能力发挥了重要作用，但同时在实现关键核心技术创新突破方面也存在一定的局限性。一是科技管理的统领协调功能有待加强。关键核心技术往往是一些综合性较强的重大科技创新问题，需要多个部门协调配合。目前与关键核心技术创新相关的组织管理部门主要包括科技部、中国科学院和中国工程院、中国科协、国防科工委以及各重点高校，这些单位和机构之间围绕关键核心技术创新展开的沟通协调工作有待加强。二是市场机制对科技创新资源的配置功能有待加强。关键核心技术的创新突破一方面需要发挥政府的协调作用，通过建立重大科研专项等方式集中优势资源，实现关键核心技术的重点突破，另一方面也须发挥市场机制的作用，通过市场机制优化科技资源配置，提高关键核心技术创新效率。当前我国科技创新项目暂未实现有效分级，社会组织、企业和个人进行技术创新得到的政策扶持有待加强。三是科技决策的科学性有待加强。面向市场的科技创新项目需要以市场的实际需求为依据，建立科学的科技立项监督检查机制，尤其是在一些“卡脖子”关键技术创新的突破与否已经关乎我国部分国计民生产业生死存亡的情况下，只有通过深入的市场调研，才能选择出我国经济发展亟须攻关的关键核心技术。而我国当前有些科技决策尚未能深入到实体经济发展之中与企业等市场主体建立有效的沟通机制，可能对科技决策的科学性造成非正向性影响。因此，我国应进一步深化科技体制改革，加快构建和完善新型举国体制，着力推进关键核心技术创新突破。这里的“新型”，主要体现在它与传统科技创新举国体制存在差别。首先，新型举国体制更加强调市场对资源配置的决定性作用。传统创新体制更强调政府是资源分配的主导者和决定者，科技研发部门大多为国有部门或机构。新型举国体制下，除公共属性极强的关键核心技术外，创新行为、创新资源的分配基本由市场决定。其次，新型举国体制更加注重目标实现与经济效益的结合。传统举国体制下的技术创新更多体现在维护国家安全的军工技术，公共属性十分明显，无须考虑技术创新的市场需求和经济效益。而新型举国体制下的技术创新还体现为商品生产技术创新，需要遵循市场规律，既要考虑目标实现，也要考虑投入产出的效益。最后，新型举国体制更加注重对国际要素、资源的吸纳和利用。传统举国体制的建立有其特殊的时代背景。随着我国经济融入全球经济体系进程加快，越来越需要利用两种资源、两个市场来实现经济社会发展和科技创新。概言之，新型举国体制有利于“把集中力量办大事的政治优势和发挥市场机制有效配置资源的基础性作用结合起来，为科技事业的繁荣发展提供重要的制度保证”①。

三、科技创新新型举国体制促进关键核心技术创新突破的内在机理

科技创新新型举国体制对促进关键核心技术创新的作用机理主要体现在以下几个方面。首先，能够更有效地集中创新资源，提升创新组织效率。必须充分调动社会、企业、政府、高校和科研机构等多方力量，并实现科技管理部门、研发部门和技术应用部门的协同配合，更有效地实现资金、人才等各类创新要素的有效配置和使用，由此推进关键核心技术创新突破。新型举国创新体制通过市场与政府的综合作用，尤其是通过发挥市场机制作用，有效集聚和配置创新资源，加快对重大科技创新项目的攻关。政府的作用主要体现在对关键核心技术攻关的顶层设计和统筹布局，通过有效组织相应的人力、物力和财力等创新资源推进关键核心技术的创新，并通过发挥市场机制的调节作用，实现对科技创新资源的有效配置和利用，提升关键核心技术的创新效率。应当说，有为政府与有效市场的有机结合是关键核心技术攻关的新型举国体制的重要特征。关键核心技术具有难度高、投入大等特点，单纯依靠企业或科研机构研发难以完成。其次，有利于增强广大科研人员的国家认同感，形成对关键核心技术持续攻关的坚强意志和强大凝聚力。关键核心技术研发难度大、创新周期长、失败风险高，通过新型举国体制可以最大程度激发广大科研人员迎难而上、持续攻坚的热情和信念。特别是在当前及今后一个时期，我国可能会面临国际技术垄断和封锁的现实困难，借助于新型举国体制激发广大科研工作者的创新积极性，更好地提升科技创新效率，加快推进关键核心技术创新。同时，新型举国体制通过建立科技项目风险预警机制，可以为广大科技工作者特别是研发创新人员创造大胆创新、勇于进取的有利环境。最后，有利于提升科技创新决策的科学性和精准性。构建新型举国体制、制定相应的重大决策时，通过全面调研，广泛吸收相关专家及科研人员的意见建议，可以为制定更加科学合理的关键核心技术创新突破路径和攻关程序提供有益参考。在具体推进关键核心技术创新过程中，新型举国体制通过集聚各种创新资源和众多科技研发型人才，高效构建、组织、协调和管理团队，及时对创新进程、推进路径、攻克难关、消除瓶颈等进行规划、设计，可以有序高效推进关键核心技术的攻关，有效提升决策的科学性精确性。

四、新时代加快构建科技创新新型举国体制的路径安排

党的十八大以来，２０１６年出台的《“十三五”国家科技创新规划》要求，“探索社会主义市场经济条件下科技创新的新型举国体制”②。党的十九届四中全会明确提出，要“构建社会主义市场经济条件下关键核心技术攻关新型举国体制”③。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二三五年远景目标的建议》明确提出，“健全社会主义市场经济条件下新型举国体制，打好关键核心技术攻坚战，提高创新链整体效能”④。２０２２年９月６日中央全面深化改革委员会第二十七次会议审议通过了《关于健全社会主义市场经济条件下关键核心技术攻关新型举国体制的意见》，强调了要有效结合政府、市场、社会，发挥各自优势，统筹规划、科学布局，完善机制、协同创新。以国家战略目标作为基本导向，针对我国产业、经济和国家安全领域的重点问题及重大任务进行协同攻关。要明确主攻方向和突破口，重点研发具有先发优势的关键核心技术和部分对未来具有引领作用的基础前沿技术①。２０２２年１２月召开的中央经济工作会议强调，要“完善新型举国体制，发挥好政府在关键核心技术攻关中的组织作用，突出企业科技创新主体地位”②。加快构建科技创新新型举国体制是一项系统性工作，必须从多个方面协同有序推进。第一，充分发挥政府和市场在关键核心技术创新中的作用。政府在推动关键核心技术创新的新型举国体制中的职能主要包括：利用行政手段、政策设计优势实现创新资源有效配置和利用；对关键核心技术创新中的集体利益和局部利益进行协调，形成各区域围绕关键核心技术进行联合攻关的合力；不断优化科技创新环境，提高政策水平和协调能力，特别是要进一步激发和维护各类创新主体的创新活力，使政府有效引导与创新主体积极探索实现有机结合③。一方面解决多个科研管理部门沟通不畅、协调不足的问题，另一方面解决市场中个体企业的创新目标和创新资源较为分散、创新动力和能力不足的问题。同时，应有效发挥市场机制对创新资源的优化配置作用，实现资源要素高效配置和高效率的科技创新。更多地运用市场方式解决国家关键核心技术创新过程中涉及到的项目立项、预算投入，以及相关利益分配等问题。关键核心技术的遴选要实现政府和市场的有机结合。政府在主导关键核心技术的研发之前，应树立合理的目标导向，注重从市场实际情况出发，遴选出当前亟待突破的关键核心技术作为集中攻关对象。在此过程中，应坚持政府与市场的有机结合和协同一致，形成关键核心技术创新应用的产业链。第二，构建以国家创新平台为核心、产学研用一体化的科技创新体系。构建科技创新新型举国体制应突出我国社会主义制度集中力量办大事的优势，在关键核心技术创新攻关中集聚分散的创新资源，优化整合区域创新平台，打造国家重点实验室、国家创新中心等国家级创新平台作为关键核心技术创新攻关的主力。在此基础上，建立包含企业、大学、科研机构、政府、中介机构、金融机构等为实现关键核心技术创新而开展深度合作的技术创新战略联盟④，形成产学研用紧密结合的多元创新体系。纵向上，该联盟包含作为创新供给方的大学及科研院所和作为创新需求方的企业。大学及科研院所以科学研究为导向，与国家级创新平台对接，协同进行关键核心技术的研发和试验。企业则是以市场为导向，着重进行应用型技术创新，并推动技术创新成果及时产业化、市场化。政府在联盟中负责组织、监督和协调，既要搭建国家级创新平台，推进其与其他科研机构和企业的沟通交流，又要为涉及与关键核心技术创新息息相关的基础研究设立攻关专项基金，并带动其他社会资本参与。横向上，技术创新战略联盟中还包括中介机构和金融机构等，为关键核心技术研发和商业化提供条件和便利，为核心研发机构共同营造良好的创新环境。通过构建产学研用相结合的多元创新体系，可以有效实现关键核心技术攻关过程中有为政府主导、有效市场驱动、多元主体共同参与、协同高效推进的有机统一。第三，构建有利于关键核心技术创新的科研管理体制，充分激发创新主体活力。一方面，建立关键核心技术攻关的统筹协调机制。构建科技创新新型举国体制要以关键核心技术攻关作为基本导向，有效整合各科研管理部门的职责，组建围绕关键核心技术攻关的专门管理机构和沟通协调机制，实现技术攻关计划、监督、评价协调一致，确保关键核心技术研究计划不重复、不遗漏，有效汇聚科技创新资源，形成系统合力。另一方面，建立健全有效的激励与约束机制。建立劳动、知识、技术等多种要素共同参与科研利益分配的机制，进一步提高知识要素在创新成果分配中的比重。建立基于科研人员创新成果的奖励激励机制，优化科研人员收入分配机制，完善科研成果评价机制。第四，加快形成更加完善的基础研究体制机制。基础研究是科技创新的重要基石，是实现我国关键核心技术创新突破的重要载体。形成更加完善的基础研究体制机制，是构建推动关键核心技术攻关的科技创新新型举国体制的重要一环。一是将科技、教育、人才培养紧密结合，构建更加完备的基础学科发展体系①。根据关键核心技术创新突破的需求，整合现有教育和科研机构，增加对基础学科的人才培养和研究占比。加大对与关键核心技术相关的高等院校基础学科专业的投入，注重高水平研究型人才培养，为关键核心技术创新提供坚实的人才支撑。二是进一步加大对基础研究的公共财政投入。如提高国家基金项目中数学、物理、化学等基础学科研究项目的比例，增加基础研究的科研经费拨款。三是鼓励企业特别是龙头企业加大对基础研究的投入，提升企业在基础研究方面的能力。加强企业与高校和科研机构在基础研究方面的合作，共建基础研究和关键核心技术研究的相关机构和实验室，推动企业实验室与高校及科研院所实验室的实质性合作。加快在一些条件具备的重点企业建设国家重点实验室，强化对基础研究和应用基础研究的攻关，并与企业生产实现有效对接融通，有效促进基础研发成果转化。完善联合创新运作机制，真正做到权责清晰、职能明确、风险共担、利益共享等。用基础科学的突破性成果引领企业创新发展方向，同时在应用研究中积极探索研究基础科学理论，进一步深化相关基础理论的研究。第五，推动关键核心技术创新自主性和开放性有机结合。关键核心技术创新门槛高、难度大，前沿技术迭代升级速度快，因此要将关键核心技术的自主创新与开放创新加以结合，借助国际创新资源要素加快关键核心技术的创新突破。一是搭建科学技术国际交流平台，促进国内外科研人员的沟通交流，提升国内基础研究专业水平。二是以国内龙头企业采购项目为平台，依托国内巨大的市场与国外具有先进技术的企业进行技术交易，促进我国关键核心技术领域龙头企业创新的跨越式发展。进一步提升国际科研创新合作水平，创建国际创新合作新平台，针对科学前沿问题和重大基础科学问题展开联合攻关。积极参与国际大科学计划和工程。三是注重引进国外高水平科技研发人才，重点通过各类人才引进计划引进优秀科技人才，并为他们提供良好的科研条件和生活环境。处理自主式创新与开放式创新的关系，一方面要强化对关键核心技术的自主创新，另一方面又要加强对全球创新网络、创新资源的利用。只有将两种创新模式有机结合，形成以自主创新为主、有效借鉴外部创新资源要素的科技创新新型举国体制，才能更好更快地实现关键核心技术的创新突破。

作者:杜传忠 单位:南开大学