老旧小区改造协商治理探讨

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［提要］本文以南京市2021年主城六区改造的老旧小区为例，通过对专家访谈和问卷调研资料的分析，采用扎根理论方法识别出14个老旧小区改造影响因素，然后利用解释结构模型和交叉矩阵相乘法分析影响因素间的层次结构关系并对其分类。结果表明：社区自身特征、历史遗留问题、协商宣传引导、协商牵头人、居民、物业管理单位、协商制度是关键影响因素，据此提出针对性的对策建议。

关键词：老旧小区改造；协商治理；影响因素；优化对策

目前，国内对老旧小区改造的研究多集中于具体改造方面，对老旧小区改造协商治理方面的研究相对较少。随着近年来国家城市更新行动计划的推动，老旧小区改造开始向绿色可持续改造、居委会主导的改造协作模式研究方向发展，但未分析影响老旧小区改造的因素及其内在关系。鉴于此，本研究从实地调研南京老旧小区入手，归纳出老旧小区改造协商治理影响因素，找出关键性影响因素，针对性地提出建议，以期为基层政府提供切实可行的优化对策。

一、影响因素识别

（一）数据来源。本文调研对象为2021年南京市主城六区改造名单内的小区，每个区随机选取三个小区，共计18个小区。本文基于扎根理论，结合协商治理做法流程，分析老旧小区改造协商机制体系。以下为本文的资料数据来源：（1）文献资料。包含知网数据库文献资源，政府部门的政策文件，主流媒体新闻报道。（2）访谈资料。根据文献资料，设计制作调查问卷与访谈提纲，开展调研与访谈。本文选取27名老旧小区改造方面的专家进行访谈；调研问卷发放300份，最终收回276份有效问卷，其在一定程度上可以体现出南京市老旧小区改造的情况。为使研究科学准确，本研究对资料进行再次梳理，去除不太相关的记录，最终得到265条原始记录，以供后续扎根理论归纳分析。

（二）扎根理论识别影响因素1、扎根编码。开放编码是指对原始数据进行分离，抽取出初始的编码概念。首先，将265条原始记录反复比对筛选，最终抽取出87个概念、14个范畴。其次，通过主轴编码再次提炼初始范畴；通过选择编码分析范畴间的关系，形成新的理论体系。最后，对得到的87个概念、14个范畴、5个主范畴，进一步概括和提炼，得到2个核心范畴。2、理论饱和度检验。理论饱和度检验是指当无法获得新的数据来进一步发展新的范畴时，即达到理论饱和，可以停止分析的依据。本研究原始语句随机选择3/4进行编码，并用剩余的1/4检验理论饱和度，重复操作后未出现新的范畴，理论达到饱和。影响因素如表1所示。

二、基于ISM-MICMAC的影响因素分析

解释结构模型（ISM）是一种系统分析方法，它具有直观、清晰的定义复杂系统中各要素关系的特征，是一种结构化的模型。老旧小区改造协商治理影响因素是琐碎、复杂、无序的，并相互传递、互相影响。通过建立要素间的相互关系，将无序凌乱的系统，变成一个有序的具有清晰层次结构的有向图，为研究影响因素传导路径提供了方向。

（一）构建可达矩阵。在梳理确定的14个因素基础上，从各参与方中选择9名代表，组成专家小组，经过多次沟通交流，采用2/3以上专家认同的关系作为判定结果。然后，根据ISM原理，先建立邻接要素关系。

（二）影响因素层次划分。在可达矩阵M的基础上，划分可达集R（Si）、先行集A（Si）、共同集C（Si）。可达集R（Si）是由Si可到达系统的各个要素组成的集合；先行集A（Si）是由可到达Si的系统的各个要素组成的集合；共同集C（Si）是由可达集与先行集的公共部分要素Si组成的集合。区域内级位划分是找出整个系统的终止集要素，然后把它们剔除，再求得其余要素集合的最高级要素。

（五）影响因素ISM-MICMAC结果分析1、自治簇（Ⅰ区域）的影响因素是S7、S9，驱动力和依赖性都较低，在多级递阶结构图中处于中间层。其中S9驱动力较高，依赖性较低，其对上层有较大影响作用，要予以关注。2、依赖簇（Ⅱ区域）的影响因素是S8、S10、S11、S12、S13、S14，依赖性高，驱动力较低，表明当它下层的问题解决后，其问题就随之解决。这六个因素分别位于多层递阶结构图的中间层和表层，会影响协商结果的落实，从而影响老旧小区改造效果，是直观因素。3、驱动簇（Ⅲ区域）的影响因素是S5，具有较强的依赖性和驱动力，在ISM模型分析中属于强关联影响因素，处于多层递阶结构图的中间层，该因素受到根源性因素的影响，也间接影响表层因素。在协商治理及老旧小区改造实施过程中，主体参与积极性不高既影响协商议题的确定，又影响老旧小区改造实施的推进，对老旧小区改造的整个过程起着至关重要的作用，是优化重点。4、独立簇（Ⅳ区域）的影响因素是S1、S2、S3、S4、S6，处于多层递阶结构图的第四、第五层，是根源性影响因素。独立簇驱动性较强，依赖性较低，在系统中有很强的影响力。这五点在老旧小区改造协商治理推进过程中都是难啃的“硬骨头”，应该被最先优化。

三、结论与建议

通过对老旧小区改造协商治理影响因素进行系统的分析，发现各影响因素的作用特点差异较大，需要有侧重地关注。其中，社区自身特征、历史遗留问题、协商宣传引导、协商牵头人、居民、物业管理单位、协商制度是关键影响因素，驱动力较强，需要重点管理。

（一）加强社区协商氛围营造和协商宣传引导。首先，营造协商氛围。南京市老旧小区大多是房改房、集资房，过去的单位制模式下，居民被动接受管理，对无关自身利益的公共事务漠不关心，大家自扫门前雪，致使社区协商民主议事氛围不浓厚。因此，社区在此基础上营造“遇事就协商，有事多商量”的协商氛围非常必要，良好的协商氛围，让社区民众主动参与，才是推动协商治理发展的基础。其次，要加大协商民主理念引导。目前互联网信息交流方便，通过制作协商宣传推文，让年轻人对协商有初步了解。制作老旧小区改造协商宣传视屏，在社区电子屏幕循环播放，中老年业主接受起来更直观、更方便。加大典型小区成功经验的分享，强化居民主体意识，引导他们表达自己的观点，并鼓励他们积极参加讨论。

（二）明确主体定位，各方平等协商。明确参与主体的职能，有利于街道、居委会、议事会等认识到自己的定位，做到既不越权，也不缺位。在老旧小区改造协商中，街道是宣传落实改造方针政策的主体，承担改造计划的上报、改造资金的分配等任务。居委会承上启下，向下要落实政府政策，向上要反馈居民的诉求。社区居委会的纽带角色，适合作为牵头人，联系各方主体参与老旧小区改造协商。物业管理方面，物业行业进入门槛低，物业公司投标时夸大服务标准；物业进驻后，实际服务与之前描述相背离，居民与物业公司间的矛盾越积越深。同时，老旧小区业委会成立比例低，物业监督权力缺位，物业管理品质确实不高；为了使老旧小区管理能够长效、可持续，贯彻“政府支持、国资托底、市场运作”理念，基层政府应结合小区情况，制定合理的物业收费标准，宣传引导居民按时缴纳物业费，最终达到“扶上马，送一程”的美好愿景。

（三）完善协商机制，强化协商结果落实与监督反馈。小区改造要想可持续，必须将协商治理以制度的形式固定下来。根据调研小区的现状，首先应完善老旧小区改造议事会议事代表选举制度，明晰议事代表的选举条件，保证成员结构的合理性。同时，细化协商议事流程各环节，确保改造议事有章可循。其次应树立前瞻意识，力争做到“只改一次”。老旧小区改造，任务繁杂，应以问题为导向，既要考虑地上停车位增设、公共活动空间拓展，也要考虑到地下隐蔽工程的配套。建立协同意识，最小程度影响居民正常生活。小区改造施工时，要错峰施工，避开居民做饭、洗澡、休息等时间段，优化施工组织设计，做到既不影响居民生活，也不拖延改造施工正常进度。最后应统筹协调，强化质检，及时反馈。老旧小区改造涉及供水、供电、雨污分流等工程项目，且均为隐蔽工程，仅仅依靠监理单位监督施工还不足够，需要统筹街道办建设科、居委会、业委会，动员懂技术的小区居民参与监督，对改造项目材料进场、施工质量不定期抽检。小区改造施工完成后，社区议事会积极参与区住建部门的工程验收环节，及时向居民公示验收结果，请议事代表打分，做到以居民满意度来考核老旧小区的改造成效。

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作者:付光辉 刘星 单位:南京工业大学经济与管理学院