农村信用合作社管理规定探讨

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［提要］随着乡村振兴战略的不断推进，农村金融发展备受关注。农村信用合作社是农村金融发展中最具代表性的金融服务机构，《农村信用合作社管理规定》对农村信用合作社的相关职能以及工作内容进行了规定，但尚存在一些缺陷。为克服这些缺陷，应根据有关现实情况进行完善。

关键词：农村金融服务；农村信用合作社；法律机制完善

目前，我国为发展农村经济制定了许多政策和法规，其中就包括《农村信用社合作管理规定》。虽然该部法规深入农村，但相关规定较为简单，缺乏细节性规范的具体构建，并不能完全适应农村经济发展所需的金融服务要求。本文通过考察，尝试为我国农村金融服务法律机制可操作性规则的具体构建提供有益思路。

一、立法对农村金融服务法律制度的完善

在立法意义上，《农村信用合作社管理规定》对我国农村金融服务法律制度的相关立法具有补白性突破。主要表现为以下两个方面：

（一）创新金融服务机构开设模式，适应农村实际情况。农村信用合作社由中国人民银行批准成立，由社员入股组成。它与一般金融服务机构最大的不同就是实行社员民主管理，是一个切实扎根在农村的金融服务机构。中国人民银行对农村信用合作社的实际主导为那些有贷款刚需的农户提供了一定的保障，尤其是乡村振兴战略大力推进，《农村信用合作社管理规定》作为专门针对农村金融服务机构的立法，成功推动我国农村金融服务的发展，在一定程度上补足了农村经济发展资金的短板问题。

（二）明确贷款对象，大力发展农村经济。传统商业银行贷款手续复杂、要求高，许多农户因没有可抵押财产而丧失贷款机会。但是《农村信用合作社管理规定》第二十七条对贷款对象进行了限制，并且规定贷款不低于总额的百分之五十，贷款优先满足种养业和农户生产资金需要，对于农村贷款难、贷款资金不足的问题，农村信用社能给予很好解决。同时，《农村信用合作社管理规定》主要倾向于农村生产发展，对农村经济的稳步建设起到了推动作用。相比于传统金融服务机构，这明显更加适应农村的发展需要。正因明确了农户为主要贷款对象，《农村信用合作社管理规定》的颁布体现了政策对农村经济发展的重视。

二、立法存在的缺陷

任何一部法规都不能为现实问题提供尽善尽美的法律依据，农村经济的发展近年来才得到重视，更不可能有完全规范的制度来保证农村经济快速稳定地发展。总体来说，《农村信用合作社管理规定》还存在以下问题需要解决：

（一）没有单独的条文对贷款业务进行说明，无法做到完全服务于农业产业。根据我国《商业银行法》的规定，农村信用合作社的贷款业务适用该法的有关规定。这就从法律上将农村信用社与其他商业银行的运作一视同仁，使得农村信用合作社名义上特殊独立，实际上却无法独立，农村信用合作社为农服务得不到法律保障。作为专门规范农村信用合作社的《农村信用合作社管理规定》也并没有突出其贷款业务与普通商业银行的区别，导致农村信用合作社与一般金融服务机构在服务农业方面并没有根本性的不同。而且农村信用合作社的资金来源主要为入社社员的股本、企业的公积金，还有吸收农村地区居民的存款，在金融业务方面比之其他金融机构具有更大的不稳定性，大部分农村信用合作社为追逐利益，信用社资金并未做到“用之于农”，反而流往大城市的经济建设之中，这就违背了信用社成立的初衷。另外，由于农业保险的发展水平还处在一个低水平阶段，再加之农业保险的高损失率、高赔付率，很多金融机构都不愿意为支农贷款提供担保，这就使得农村信用合作社不得不提高农业贷款的门槛，这一恶性循环加重了农民贷款的难度。

（二）未与一般商业银行进行区分，管理制度混乱，无法突出农村金融的特殊性。《农村信用合作社管理规定》第六条第二款规定“农村信用社接受行业统一的业务制度管理”，除上文提到的信贷政策以外，这一规定更是没有明确农村金融与城镇金融的界限。这一规定实则是使农村金融制度配合城镇金融制度的转变，而忽视了客观的事实。此条款致使农村金融服务机构往城镇商业银行的制度上靠拢，一方面农村信用合作社与商业银行相比没有竞争力，另一方面又让农村信用社不甘于按照农村金融发展模式提供服务。彭克强、陈池波认为，农信社改革的方向应该是商业金融或者政策性金融，并提出通过增加发展、渐进发展，摆脱农信社目前的困境。笔者认为，上述做法确实能解决农村信用社的发展问题，但是并不能解决农村信用社产权归属以及金融服务性质的根本缺陷。农信社的创立初衷应当是致力于解决“三农”问题，如若农信社向商业金融方向发展，则完全忽略了农村与城镇金融的本质区别，不过是在农村发展又一商业银行，无法解决实际的“三农”困境。根据市场经济的规则，当一个经济体没有外部资金支持、自身难以维持发展的时候，必须实施破产清算的市场退出机制，这意味着这个经济体的消失。但是由于农村信用合作社的特殊地位，如果实施市场退出机制就意味着农民的破产，很显然这是国家不能接受的。所以，国家对农信社大力扶持，对农信社的清退慎之又慎，这就导致农信社管理阶层改善自身机制的动力缺失，加之农信社内部管理本身比较混乱，作为实际控制人的社员对农信社并未拥有绝对控制权，大部分农信社管理层并不会按照章程召开社员代表大会，选拔和任免权也都集中在高层管理者手上，“自己管理自己，自己监督自己”现象大范围存在，这大大阻碍了农信社金融服务水平和能力的提高。

（三）对农村信用合作社的产权制度未进行明确规定。在金融制度中最为核心、最为关键的其实就是产权制度，选择怎样的产权模式直接决定了金融机构在组织体制上采取何种模式。农村信用社自成立后进行过数次产权及制度的改革，但是没有彻底地改变农信社经年累月积累下来的沉疴旧疾，农信社依然存在创新误区和创新不足等问题。我国《农村信用合作社管理规定》虽然有明确指出我国农村信用合作社是社员入股并且实行社员民主管理的农村合作金融机构，但是这仅仅只是农信社表面的产权关系，实际上我国农村信用合作社的产权所有者是国家或者地方政府，产权主体较为含糊、混乱不清，这就使得社员真正的权利得不到保障，社员不能正常合理行使自己的权利，从而使真正意义上的合作制变为一纸空谈。另外，由于农信社社员入股机制的规定，导致股权分散，大部分社员由于入股份额少，对农信社的管理并不上心，这也导致了农信社的低自我发展能力。助农政策每年都在强调和颁布，农信社的金融渗透程度也在不断提高，但是自我发展能力却跟不上金融渗透度。由于产权制度的不明确，导致农信社普遍发展缓慢，在助农方面起到的作用始终有限。

三、完善对策

（一）完善相关法律法规，相应调整《农村信用合作社管理规定》贷款规定。《农村信用合作社管理规定》无法做到与普通金融机构在服务于农方面的区别，究其原因在于我国在农村信用合作社方面的相关立法不完善。当前我国助推“三农”发展，扶持农村经济的根本保障还在于完善相关立法，给予农村经济特殊的发展条件。应该针对农村贷款难的问题进行解决。《农村信用合作社管理规定》推出的小额信贷政策，信誉良好、有偿还能力，并且长期居住在信用社辖区内的有农业户口以及完全有民事行为能力的自然人才能申请，而且信贷额度又相对较低。这一规定对部分想要发展种养业的贫困农户来说显然是很难达到的。若法律规定可以适当放宽关于农村信用合作社的信贷政策，比如在税费缴纳上制定专门的农村信用合作社纳税政策，让农信社有更多发挥空间，解决更多农户贷款难的问题。针对普遍存在的农业保险问题，可以制定相应的政策对企业的农业担保进行保护，解决金融机构担保农业贷款的后顾之忧，这样可以下放农信社农业贷款的门槛。另外，不良贷款也是大部分农信社要面临的难题，不良贷款的占比过大会直接影响农信社的可持续发展。优化农信社的管理制度，明确分工，制定专门的贷款审核方案，既不让真正有需要的农户“贷款难”，也不能让农信社过分承担不良贷款风险。

（二）因地制宜，探索农信社多样发展道路。基于该款存在的问题，要在保留农村金融特殊性的基础上，改革农村信用合作社的管理机制和法律规范。应出台相关法律规范，对农村金融服务机构进行专门的设置和明确的划分，有了相对完善的法律作为支撑，《农村信用合作社管理规定》可相应地增加条款，结合当地农村经济实际情况，增加业务条款，与普通商业银行进行区分。如，抵押贷款的抵押物不局限于不动产或者动产抵押，可以设置农业企业股份抵押等。同时，地方政府可以借鉴国外合作金融的经验，例如美国的多元复合体制，在这种体制下，政府对农业经济发展投入大量资金，有相对较完整的法律制度以及金融机构保证农业经济的发展，这种模式值得我国沿海经济发达地区借鉴；还有德国单元金字塔式体制，在这种体制下，上层机构服务于下层机构，农信社对社员负责，这种明显的合作制模式，对于中部地区或者二三线城市有一定的借鉴意义。国外的模式不能照搬照抄，但是在实践中我们可以吸取其他国家的经验，应用到自身，地方政府也应充分考虑到地域带来的经济以及文化等各方面的区别，寻找适合自己的农信社发展道路。在改革农村信用合作社发展模式上，也不能尽数区别对待，要有统一的规章制度对农信社进行约束，这就对《农村信用合作社管理条例》相关条款提出了挑战，既要顾及地域的差异，又要统一规章，在制定的时候要给农信社管理人员留出足够的解释权，给予基层农信社管理人员一定的执行空间。在这种情况下，农村信用合作社的发展必然离不开政策的扶持，政策性支持必然会使农村信用社改革朝着政策性银行方向发展。

（三）明确农村信用社产权归属，重整农信社内部管理漏洞。信用社产权制度改革是建立现代企业制度的客观要求，是深化农村信用社改革的重要取向，主要包括明晰产权关系、完善法人治理结构、转换经营机制等内容。针对该问题，笔者认为《农村信用合作社管理规定》应起到明确产权的作用，相应地制定有关规定，让农村信用合作社的产权回归到广大社员手中，同时国家和政府应起到辅助作用，给予政策帮扶，让农村信用合作社真正做到“为农服务”。在此过程中，社员入股的股金是明晰产权制度的关键，要理顺股权结构，完善农信社法人的治理结构。首先，社员的入股股金要按照比例进行划分，原来不管入股多或者少都只持有一票的制度降低了社员管理的积极性，对于入股的分红和利息制度可以适当参考公司的股权制度，按照股份的大小对农信社进行管理，但是必须认可社员代表大会的决定性地位，并且要受上级机构的监督，在保证农信社管理结构步入正轨之前，权力的下放要受到限制。其次，要降低农信社的补贴依赖指数。降低补贴依赖指数的关键是提高自我发展能力，这就需要农信社从内部开始，优化产权结构，完善内部管理机制，清算不良贷款，实现农信社的经济可持续发展和操作可持续发展，使当地经济水平的发展和农村信用合作社自身机制和经营管理水平达到一定层次。重整农信社内部管理漏洞是解决农信社助农问题的“先锋军”。随着国家乡村振兴战略的不断推进，农村金融服务也越来越多样化，但是相对较高的金融渗透程度与低自我发展能力不相匹配。提高农信社自我发展能力的第一步就是整顿农信社“任人唯亲”的现象。由于内部管理机制和产权制度的老化甚至缺失，“任人唯亲”这一现象并不罕见，《农村信用合作社管理规定》应加强在这方面的制度制约，要有明确的条文规定农信社的职位任免，减少浑水摸鱼的机会。同时，必要的激励机制也是需要的，有效的激励机制能调动相关人员参与管理的热情，而且也是现实所需。最后，农信社不像一般企业或者机构面临破产清算，因此农信社普遍发展怠惰，内部难题层出不穷。国家应出台相应的政策刺激农信社内部斗志，《农村信用合作社管理规定》也可制定一定的鼓励措施，比如企业的分红以及年终奖励或者工资绩效机制等。虽然这个过程实行起来会很漫长，但是对于农信社以及农村经济的长远发展有着不可磨灭的意义。

主要参考文献：

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作者:刘武平 单位:吉首大学法学与公共管理学院