基层群众自治实践的困境与进路

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摘要：乡村基层群众自治作为乡村治理的重点工作之一，是乡村振兴的重要纽带。笔者坚持问题导向，分析了当前乡村振兴工作中基层群众自治实践所面临的困境，为进一步回应乡村振兴战略的实施找准解决基层群众自治问题的突破途径，找到与乡村振兴战略实施相配合的基层治理方式。基于此，笔者提出了要继续完善政党嵌入，平衡自治性与行政化以及拓展乡村基层民主协商等乡村振兴视域下基层群众自治的路径。

关键词：基层群众自治；乡村振兴；基层治理

2022年中央一号文件聚焦“全面推进乡村振兴重点工作”，提出“扎实有序做好乡村治理重点工作，推动乡村振兴取得新进展、农业农村现代化迈出新步伐”[1]。乡村基层群众自治作为乡村治理重点工作之一，是乡村振兴的重要纽带[2]。以2022年中央一号文件的出台为触发点，乡村振兴战略新发展阶段亦必将对基层群众自治提出新要求。乡村振兴战略新发展阶段的内容、目标和完成方式有别于精准扶贫，势必要调整和创新原有的治理方式。

1乡村振兴中基层群众自治的困境

1.1基层群众自治主体性弱化

基层群众自治主体性是指包括村委会组织在内的乡村自治主体能够根据当地实际情况，自主开展工作的一种自治状态。具有主体性的自治形态才能够实现对村社共同体利益的保护。基层群众自治主体性弱化主要体现在以下几个方面。1）村级自治主体仍存在“等、靠、要”的落后思想。具体来看，当前村级自治主体缺乏推动乡村振兴的主动性，仍处于被动等待上级行政决策的状态中。在脱贫攻坚中，一方面通过资源输入、项目下乡等将福利政策下放给村民；另一方面通过行政力量下沉的方式推动贫困地区和贫困人口脱贫。在精准扶贫过程中国家承担了特定的主体责任，导致了农民对国家资源供给的依赖，以及村委会在村级治理中依靠自上而下的决策和行政命令，即通过执行上级行政指令对照精准扶贫基本标准完成既定任务。然而乡村振兴战略目标的多元化、实现方式的差异化，亟需改变村级自治主体“等、靠、要”的落后思想，激发村级政治、经济、文化组织和农民等的内生动力。2）村级自治主体缺乏长远视角。乡村振兴是系统性长期工程，其目标指针是实现农业农村现代化。为推动乡村振兴取得新进展，村级自治主体要具有乡村振兴“为谁建设”“如何建设”“建设什么”的长远考量。一方面，自治主体要秉持村社理性。不同地区由于资源优势、经济社会发展水平的差异，乡村振兴的运行特征和运行方式也有所不同。外部的行政力量很难为所有乡村都找到一条适合其特点的发展道路。因此，村级自治主体要秉持村社理性，积极挖掘地方特色，并基于乡村特征做出合理决策和治理行为。另一方面，要秉持“运动式治理”形态。“运动式治理”能在有限时间内聚合行政体制内所有人力、财力、物力等全域资源，可以有效解决短期内的社会问题[3]。但这种治理方式在一定程度上忽视了群众共治形态，群众主体性缺失会导致民主决策被弱化。

1.2基层群众自治的泛行政化

已有研究认为，行政与自治二者的关系是对立和挤压，其在基层群众自治中表现得尤为明显。基层群众自治行政化，是指国家将行政控制权向乡村社会下沉，使村级自治主体在村级治理过程中听命于上级政府的行政指挥，通过行政手段加以管理[4]。基层群众自治的行政化已是常态，但在日益强化的村庄行政性和压力型体制的驱动下，村级自治的主体性建设存在一定程度的消解。1）基层群众自治悬浮化。基层群众自治悬浮化主要表现为部分地区村级自治的自治主体呈现出与农村社会的关联性降低的样态。在传统村级自治中，村委会在处理村庄内生事务时，善于运用熟人社会的治理资源，村级组织与村民保持良性互动，形成了一套有效的自治结构与体系。随着行政任务扩容、国家项目资源下沉，村级组织由对下负责逐渐转变为对上负责，导致村级自治主体逐渐脱离群众，形成悬浮性的治理[5]。同时，随着村干部的职业化，村干部在完成行政任务中越来越重视规章制度，这种“非人格化”的治理理念往往忽视了乡村社会中人和事的关联性，失去回应村民内生需求的动力与能力。2）基层群众自治的形式化。基层群众自治的形式化主要表现为“唯指标化”和“唯过程化”。“唯指标化”表现为在国家资源下沉过程中，各级地方政府下发指标和任务，往往会致使村级组织依据上级指标开展工作，而并不关注任务完成的实际治理效果。“唯过程化”表现在村级自治任务多而繁，村级组织迫于上级行政和问责压力而采取“痕迹管理”的办法向上级部门汇报工作开展情况。显然，村级自治主体对自治指标和过程的过分强调，消耗了村级组织有限的自治精力，导致形式主义泛滥。

2乡村振兴战略对基层群众自治提出的新要求

新时代的基层群众自治对如何真正落实“人民当家作主”的本质要求，进一步回应乡村振兴战略的实施，在理论与实践中已然提出一系列新的要求。

2.1政党嵌入：自治之政治保障

当前，乡村振兴中基层群众自治主体性弱化和自治悬浮化以及形式化，都是基层群众自治失范的表现。为避免这种现象，应将政党权力嵌入基层群众自治体系，加强党组织对乡村振兴的全面领导。其生成逻辑是以基层党组织为核心，汲取农村传统自治模式中的优质资源内核，重塑自治主体。将政党权力嵌入基层群众自治体系，并不意味着基层群众自治的收缩。基层党组织政治功能的强化，可以很好地解决基层治理两大核心问题：政党组织动员社会的能力问题和基层社会的政治信任问题[6]。在此基础上，基层群众自治将显示两大实践指向：一是党对基层群众自治领导力加强，党对基层社会的政治领导力明显提升；二是基层党组织自身建设加强，基层党组织的建设和基层群众自治进一步走向共融共生。因此，在基层群众自治中形成政党权力与传统治理资源的有机融合，构建以党组织为核心的基层治理机制，将提升乡村治理的有效性和现代性。

2.2有序参与：自治之实践要求

随着乡村社会的振兴，基层群众参与村级治理的需求将不断增加。而基层群众自治的泛行政化形态在一定程度上挤压了自治空间。两者之间的结构性张力将会不断阻碍基层群众的自治实践。2022年中央一号文件提出乡村振兴要坚持“自下而上、村民自治、农民参与”的原则，这也是为了实施构建“共建共治共享”的社会治理模式。村级治理构建“共建共治共享”模式，需要提高村级治理社会化水平，即充分调动农村各方力量参与村级治理。因此，在基层群众自治中要推进村民有序政治参与。同时，基层群众自治制度运行中存在如村民政治参与制度不健全、政治参与意识不足、政治参与能力不强等问题，也凸显了扩大村民有序政治参与的必要性。

2.3有效治理：自治之价值归旨

基层群众自治未来发展价值归旨就是实现基层社会的有效治理。基于基层群众自治悬浮化，农村基层公共物品的供给更多倾向于自上而下，而非自下而上考虑村民的需求。这一现象的根本原因是治理的一元化与需求多元化之间的矛盾。这种单向性的权力运行方式难以解决农村公共服务与公共物品供给的“最后一公里”问题，会加重村级治理的无效性。乡村振兴过程中国家资源下乡，基于基层社会组织能力限度，过于强调为群众服务，忽视提高自治组织为群众服务的能力，同样会导致村级治理的无效性。因此，有效发挥基层群众自治功能，化解治理的一元化与需求多元化的矛盾，促进乡村社会和谐稳定，进而推进乡村治理体系和治理能力现代化，也是乡村振兴战略对基层群众自治提出的一大要求。

3乡村振兴视域下基层群众自治实践的路径

乡村振兴视域下的基层群众自治，要继续完善政党嵌入，平衡自治性与行政化以及拓展乡村基层民主协商。

3.1主体性塑造：完善政党嵌入

以基层党组织为核心的基层群众自治，可以有效提升基层群众自治水平。政党嵌入构建起良好的基层群众自治网络，其中政党的组织动员能力是优化基层群众自治机制的核心要件。增强政党嵌入有效性，使其服务于现代乡村社会发展，一是要引进新的基层群众自治资源。包括引进优质人才资源，为改善村级自治提供人力、物力和组织上的支撑。二是要整合基层群众自治资源。村级自治离不开党组织对农村群众、组织、社会资源的整合，要梳理村内资源储备和分布，实现自治资源从无序到有序的转变。要加强党组织自身建设，激活基层党组织的政治功能。完善参与式的党员嵌入，实现一元化行政整合到党建引领下的多元主体民主协商整合的转变。三是要统筹基层群众自治资源配置。党组织应依据村级自治资源分布情况，在全面动员和整合自治资源的基础上，科学配置村级自治资源。

3.2自治科学化：平衡自治性与行政化

当前实践中，基层群众自治已然形成了自治性和行政化的基本二元格局。因此，在乡村振兴中，基层群众自治的运行需要正视日益多样的行政事务和村级自治空间并存的情况，平衡好自治性与行政化，在防止行政挤压自治的同时，避免因自治而忽视对行政事务的有效承接。平衡不是简单的划分，要结合村庄的实际情况探索最佳的平衡模式。一看经济基础。经济基础好、生活富裕的村，自治主体的积极性高，村级自治自然有着力点；经济基础差、生活贫困的村，自治主体参与度低，基层民主形同虚设。二看人口结构状况。人口少、主体性弱的村，民主化弱、自治效能低下，行政化治理就占主导地位；人口较多、主体强的村，民主化强、自治效能较高。从农村长期发展来讲，自治性与行政化的平衡是动态变化中的结合。在当前的研究和实践探索中，构建自治下移以激发村民自治活力和行政下沉以强化基层治理能力模式，可以成为平衡自治性与行政化的有益探索。自治下移，指的是把自治单元下移至村民小组、自然村层级，利用村庄“自己人”这种熟人社会认同，激活自治主体动员和统合社会资本、社会力量参与村庄公共事务的能力，使村庄公共事务建设意愿内化于村庄自治体之中，避免自治失效。行政下沉，指的是乡镇行政机构、行政人员、行政事务向行政村延伸和下沉，在行政村设立公共服务站，乡镇派出工作人员、划定工作职责、明确具体事务[7]，完善行政村对上级乡镇的行政承接，使国家治理事务有效下渗到村庄肌体。

3.3自治民主化：拓展乡村基层民主协商

乡村基层民主协商在民主参与、多方共治、价值重构三重维度皆具有整合功能[8]。众多基层群众自治实践显示，乡村基层民主协商是基层群众自治和建设基层社会治理共同体的有效衔接工具。值得注意的是，乡村振兴背景下强调的乡村治理体系和治理能力现代化比基层民主的范围更为广阔。因此，推动乡村基层民主协商嵌入基层群众自治，形成“有序参与—有效治理”范式[8]，对于推进乡村有效治理和乡村振兴至关重要。一是要增强乡村基层民主协商活力。乡村基层民主协商的开展取决于村民参与的积极性，否则会面临“形式化”和“空转”。要充分激活乡村本土资源，实现与基层群众自治等政治制度的有效衔接，推动乡村基层民主协商系统性发展。乡村振兴中，国家赋予农村社区更多公共资源的同时，要加强政社互动，避免无路径设计、无群众参与的盲目资源下放，使群众产生“等、靠、要”的惰性思想，要增强群众参与的效能感、获得感。二是要拓展乡村基层民主协商平台。随着农业农村现代化进程的推进，乡村社会公共空间和社会关系正在发生变化。面对多种共同体属性的叠加，乡村基层民主协商越加复杂化和层级化[9-10]。农村利益主体的多元化，也激发了多层级基层协商格局的构建。村级自治组织要针对不同利益主体和协商载体，根据具体事项创建民主协商平台。三是强化乡村基层民主协商认同。强化群众对乡村基层民主协商制度的认同，可以将制度的刚性约束转化为利益主体的自觉行动，让民众成为乡村基层民主协商制度的承载者和共享者。可以将乡村基层民主协商规则融入本土自治规则和村规民约，达到规则认同；围绕群众切身利益开展协商，提升参与协商的获得感，达到协商民主方式的认同；积极培育协商主体的协商意识和民主意识，达到协商制度心理认同。

作者：许珊 单位：中共六安市委党校