海上打捞力量统筹工作研究

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摘要：文章结合《中华人民共和国海上交通安全法》《中华人民共和国突发事件应对法》与目前沉船打捞工作制约因素的分析，探讨渤海湾一体化打捞工作现状，并就渤海湾地理位置、渤海水域打捞资源分布、省际水域应急联合等方面，研判未来渤海湾一体化打捞工作发展趋势，并提出工作建议。

关键词：渤海湾；一体化打捞；沉船；残骸

在界定沉船时，“沉船沉物”一词常会出现在我国相关法律之中，国内对该词的朴素认识容易在实践中产生有关权利归属、费用承担的纠纷。对比《残骸清除公约》及我国对“沉船沉物”的规定，鉴于《残骸清除公约》在国际上的应用现状，我国应在国内相关法规立法中与国际公约统一认识，统一称谓，避免引起不必要的误解与法律纠纷。

1沉船的界定

1.1构成沉船的“船舶”的界定

《中华人民共和国海商法》（以下简称《海商法》）第3条规定：“本法所称船舶，是指海船和其他海上移动式装置，但是用于军事的、政府公务的船舶和20总吨以下的小型船艇除外。前款所称船舶，包括船舶属具。”《中华人民共和国海上交通安全法》（以下简称《海上交通安全法》）第117条规定：“船舶，是指各类排水或者非排水的船、艇、筏、水上飞行器、潜水器、移动式平台以及其他移动式装置。”《中华人民共和国内河交通安全管理条例》（以下简称《内河交通安全管理条例》）第91条对“船舶”的规定是：“各类排水或者非排水的船、艇、筏、水上飞行器、潜水器、移动式平台以及其他水上移动装置。”1）用于军事、政府公务的船舶。在民商法领域，军用舰船、政府用船不适用一般关于船舶的规定，各国在这方面没有多大异议。在国际法上，如《残骸清除公约》也排除适用，则是基于主权的考虑。如前所述，此类船舶一旦沉没，其对航行安全、海洋环境的影响，与其他船只并无不同。如果不存在法律责任、所有权归属的争议，国内法上将它们列入公益性沉船打捞的范畴并无不妥；2）海上作业平台、钻井装置。海上作业平台、钻井装置根据其航行能力，可分为移动式与固定式。这些设施设备如果沉没，其对水上交通安全、海洋环境污染等的危害，与船舶并无本质区别。从各国及有关国际公约的规定看，对“船舶”的定义都明确其具有“移动”性。因此，即使在较广义的语境下，固定式的海上作业平台、钻井装置也不能称为“船舶”，适用与“船舶”不同的法律制度；3）小型船艇。《海商法》适用于20总吨以上的船舶，《海上交通安全法》适用的船舶并无吨位的限制。《打捞沉船管理办法》则排除木帆船的适用。那么，就公益性沉船打捞中是否对船舶的吨位做出限制的问题，笔者认为，小型船艇沉没或搁浅后，同样可能对航行安全、海洋环境等构成危害，同样可能需要予以公益性打捞。因此，从公益性沉船打捞的价值目标看，没有必要将此类船舶排除在外。综上所述，可以借鉴《残骸清除公约》的规定，将构成沉船的“船舶”的范围限定为：任何种类的船舶，包括水翼船、气垫船、潜水器、浮动航行器和浮动平台，但已经就位从事海床矿产资源勘探、开发或生产的此类平台除外。

1.2对“沉船沉物”一词的思考

从逻辑上看，沉船是沉物的一种，“沉船沉物”可统称为“沉物”。但现实中沉船是沉物最普遍的形式，沉船之外的其他沉物也多与船舶相关，我国关于沉物的立法大多是针对沉船以及与沉船有关的其它落水物制定的。《残骸清除公约》虽然使用了不同的词汇（残骸）来表述，但其对该用语的解释也是围绕“船舶”展开的。因此，“沉船沉物”在本质上是同一事物，为了行文的方便，本文只使用“沉船”一词来指代可能包括的“沉物”的情形。从“沉船沉物”这一用词可以看出，其实际上反映的是人们对这一事物的朴素认识，而这样的认识层次会让人们产生观念上的误差。当船舶沉没或搁浅于水底时，可能仍维持船舶的形态，也可能已无法长时间维持船舶的形态。一旦受到外力的作用，船舶的形态就会被瓦解。即使可保持船舶形态，由于水质、时间等因素的作用，其价值通常也无法与正常状态的船舶同日而语。例如，在“盛发68”轮的案件中，合同约定的打捞费用为60万元，打捞起的沉船仅能折抵10万元的打捞费。在另一起打捞合同的纠纷案中，沉船打捞后的残骸转让价为15万元，相应的解体打捞合同标的额为465万元。其他物品，一旦失去船壳的保护，直接与海水、河水、江水等接触，更是如此。如果继续使用“沉船沉物”的概念来表述，则容易产生误解。“沉船沉物”只是表明它们的位置状态，当它们被打捞起来后，船舶仍然是那一艘船舶，物品仍然是那一件物品，不仅它们的位置状态恢复了正常，所有与之相关的法律状态仍然延续未沉之前的状态。基于此种认知，容易在实践中产生有关权利归属、费用承担的纠纷。“沉船沉物”这一用语已成为我国公益性沉船打捞管理制度建立与健全的阻碍，有必要对这一事物进行重新认识与命名，使其名实相符。

1.3“沉船沉物”与“残骸”

在国外的法规及国际公约中，通常以“残骸”来表述类似我国“沉船沉物”的事物。所不同的是，对于哪些事物构成“残骸”有不同的认识。沉没或者被抛弃的物体称为残骸，在各国的相关法规中，其观点基本一致。如英国《1995年商船航运法》、爱尔兰《1993年商船航运法》等，对残骸的定义基本相同，即“残骸”包括在海岸或任何潮汐水域中发现的为减轻重量抛弃的货物、遇难船漂流的货物、无主物等。加拿大《可航水域保护法》规定的残骸包括任何构成航海障碍、妨碍的沉船、沉物、部分沉没的物体、搁浅的船舶和其他任何物体。美国相关判例表明当沉船损坏到无法航行时构成残骸。这些立法均使用“残骸”一词。在区分残骸与非残骸的标准上，则存在差异。法国将不适航或被遗弃的船舶作为残骸。同时，进一步将残骸区分为漂浮的残骸与非漂浮的残骸，只有非漂浮的残骸才能成为打捞的对象，处于漂浮状态的残骸，即使是被遗弃的，或者是不适航的，仍属于救助的标的，应适用救助法律制度。在德国法律中，如果船舶仅暂时失去其特性，如暂时沉没但可以打捞和修理，且船舶所有人以外在的、显而易见的方式表明其有救助和修复的意愿，则不能成为残骸；如果船舶不能修复，即使未注销登记，仍认定为残骸。在英美法中，以船舶是否适航或被遗弃作为区分残骸与非残骸的标准。上述划分残骸与非残骸标准的不同，集中体现在对待“搁浅船”“搁浅物”是否属于残骸这一问题上。如果单纯以船舶是否处于漂浮状态来划分，失之武断，因为一些搁浅船虽然没有沉没，但并不具备船舶应有的基本移动功能。因此，此时的“船舶”不能作为水上运输的工具，只有在救助或打捞完成后，才能判断其是否仍能作为一艘“船舶”。而如果以船舶处于不适航状态作为划分标准，则过于宽泛。《残骸清除公约》第1条第4款规定：“残骸”系指发生海上事故后：（1）一艘沉没或搁浅的船舶；或（2）沉没或搁浅船舶的一部分，包括当时或曾经在该船上的任何物品；或（3）从船舶上落入海中并在海上搁浅、沉没或漂浮的任何物品；或（4）在尚未为援助处于危险中的某船或任何财产而正在采取有效措施的情况下，即将或合理预期会沉没或搁浅的该船。对比我国对“沉船沉物”的规定，其范围明显扩大，主要体现在两方面。一是船舶状态，包括沉没和搁浅的状态；二是事实状态，包括事实上已处于沉没或者搁浅状态，也包括合理预期将会沉没或者搁浅的状态。至于是否应对该“残骸”进行相应的处置，则取决于对其危害性的判定。上述不同解释，表明《残骸清除公约》在对“残骸”的认识上更为科学合理。《残骸清除公约》于2007年内罗毕的国际海事组织大会上获得通过，2015年生效，至2017年9月有37个缔约国签署该公约，拥有的船舶占世界商船总吨位超过70%。该公约已于2016年开始对我国生效。这组数据说明，将我国语境下的“沉船沉物”称为“残骸”已为国际社会所普遍接受，我国作为其缔约国，有权利也有义务在国内立法中与国际公约统一认识，统一称谓，避免由于用词不当而引起不必要的误解与法律纠纷。

2渤海湾一体化打捞工作探讨

《中华人民共和国海上交通安全法》规定：“碍航物的所有人、经营人或者管理人应当按照有关强制性标准和技术规范的要求及时设置警示标志，向海事管理机构报告碍航物的名称、形状、尺寸、位置和深度，并在海事管理机构限定的期限内打捞清除。碍航物的所有人放弃所有权的，不免除其打捞清除义务。”不能确定碍航物的所有人、经营人或者管理人的，海事管理机构应当组织设置标志、打捞或者采取相应措施，发生的费用纳入部门预算。

2.1应急打捞

《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《突发事件应对法》）第48条规定：“突发事件发生后，履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府应当针对其性质、特点和危害程度，立即组织有关部门，调动应急救援队伍和社会力量，依照本章的规定和有关法律、法规、规章的规定采取应急处置措施。”以该法为基本依据，国务院制定了《国家突发环境事件应急预案》、《国家突发公共事件总体应急预案》、《国家海上搜救应急预案》。原交通部及现交通运输部及各级地方政府也相应制定了各自领域、辖区内的应急预案。《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第52条规定：“需要立即清除道路、河道、航道或者公共场所的遗洒物、障碍物或者污染物，当事人不能清除的，行政机关可以决定立即实施代履行。”在此情况下进行的沉船打捞即为应急打捞，属于行政强制执行中的立即代履行。

2.2沉船打捞工作制约因素

新修订的《中华人民共和国海上交通安全法》对可以确定所有人、经营人或者管理人的沉船沉物有具体的措施，而且近年来海事部门也通过限期打捞通知书、代履行等行政手段妥善解决了多艘沉船的打捞工作。结合实际工作经验，笔者认为目前制约渤海湾海域沉船打捞工作的制约因素主要有四个方面，一是近年来渤海湾水域的水上交通安全监管形势好转，发生沉船的事故案例逐步下降，打捞公司数量也因为业务量的减少，数量也开始逐渐减少；二是打捞公司数量的减少容易形成行业垄断，不利于充分的市场竞争，也不利于应急打捞工作的开展；三是津辽冀鲁协同打捞工作开展程度有限，还未能形成有效的产业集群效应；四是还未建立相应的津辽冀鲁联合应急打捞基金，在一定程度上也会影响打捞工作的执行力。

3工作建议

1）渤海是我国的内海，平均深度为18m，分别与辽宁、河北、天津、山东毗邻，渤海的主要水道为老铁山水道，过往船舶较多，交通流密集。近年来虽然内河船舶治理工作成效显著，内河船舶数量下降明显，但是海上休闲垂钓等新业态带来的新的水上交通安全风险因素日益突出，建议推动开展渤海内海新业态综合治理相关研究工作；2）目前渤海水域打捞救助力量较强的单位是烟台打捞局，打捞救助力量分布在全国沿海水域，但是渤海内分配的打捞力量有限，民营打捞力量实力较为薄弱，津辽冀鲁各地的打捞资源分布不均，假设出现影响渤海主流水道、各地区主干航道的事故或遇险大型沉船，打捞力量较为分散，难以形成合力。应急打捞滞后将严重影响港口经济发展；3）建议推动设立津辽冀鲁渤海水域应急联合打捞基金，逐步替代渤海湾“碧海行动”工作机制，由主管机关统一协调管理及调拨使用，进一步建立健全重大海上突发事件发生时的应急资金保障机制；4）建议推动津辽冀鲁建立省际渤海湾海上应急突发事件综合协调处置机制，及时跟踪研判沉船沉物的通航安全影响、水域污染影响、资金保障机制、应急打捞工作执行力等方面，全方位保障渤海水域通航安全形势稳中向好。

作者：刘四红 刘茂寅 单位：南疆海事局