公共图书馆法人治理结构优化策略

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摘要：在国家有关文化法人体制改革的政策推动下，公共图书馆法人治理结构的改革实践逐渐走向成熟，但仍面临着些许发展困境，无法使法人治理结构真正发挥其综合效能。本文以目前法人治理结构下的公共图书馆实践中存在的问题为分析点，并结合实际提出相关公共图书馆法人治理结构的发展优化策略，从而激发公共图书馆的活力，使法人治理结构更加科学化和规范化。

关键词：法人治理；公共图书馆；优化策略

改革开放以来，我国高度重视以公共图书馆为代表的公共文化事业单位的深化改革，并制定了系列国家政策和法规，公共图书馆法人治理结构成了我国图书馆事业改革的重要方向。在这一大背景下，各城市图书馆积极试点和实践，大力推动建立健全理事会制度，成功实现了资源整合效益以及效率的最大化。然而，随着互联网技术的不断革新和日益增长的文化需求，法人治理结构下的公共图书馆如何优化和完善法人治理结构，从而提升公共图书馆综合效能这一问题，值得探索和研究。

一、我国公共图书馆法人治理结构的实践探索

20世纪70年代初，(CorporateGovernance)美国经济理论界最早提出了“法人治理结构”这一词，随着这一概念的普及化，我国将法人治理渐渐应用到了公共图书馆等文化事业单位中。我国公共图书馆法人治理的实践是伴随着事业单位改革进行的。从20世纪80年代开始，我国正处在改革开放时期，事业单位在改革过程中受到新公共管理运动中分权、引入竞争机制等理念的影响，探索具有中国特色的事业单位改革之路。1986年《中华人民共和国民法通则》提出了“事业单位法人”的概念。2006年，《事业单位登记管理暂行条例实施细则》首次明确提出“事业单位法人治理结构”的理念。2007年，我国实行事业单位分类改革，在上海、广东等地建立法人治理结构，深圳图书馆、广州图书馆、山西图书馆等作为公益性文化机构相继被列入法人治理结构试点单位，开启了我国公共图书馆法人治理结构的实践探索先河。2013年，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出“明确不同文化事业单位功能定位，建立法人治理结构，完善绩效考核机制。推动公共图书馆、博物馆、文化馆、科技馆等组建理事会，吸纳有关方面代表、专业人士、各界群众参与管理”。这为公共图书馆法人治理推广提供了政策支持。2017年《公共图书馆法》颁布实施，第23条明确规定要推动公共图书馆建立健全法人治理结构，这为新时代我国公共图书馆法人治理结构的健全提供了法律基础。2019年国家图书馆理事会正式组建，219个公共图书馆启动理事会制度革新，据不完全统计，已有348家公共图书馆建立了法人治理结构。我国公共图书馆法人治理结构的实践探索在广度和深度方面不断加强。

二、公共图书馆法人治理结构探析

公共图书馆法人治理结构是指为了实现图书馆法人自主管理而设计的、以形成主要利益相关者之间的权力分享与制衡机制为核心的管理体制。公共图书馆通过法人治理结构实现政事分开、管办分离，最终实现去行政化的改革目标，提升公共图书馆的服务能力。法人治理结构具有法人和治理两个层面的特点，一方面法人治理结构具有“法人”特点，借鉴了现代企业中的公司治理的基本原理，具有分权特征，实行所有权和管理权分离，决策权、执行权、监督权三权分立、相互制衡，相对应形成由理事会、管理层、监事会构成的内部微观治理结构。另一方面法人治理结构具有“治理”特点，改变图书馆传统的管理模式为治理模式，通过参与治理将利益相关者吸纳进入治理体系，最大限度地发挥合作治理机制的作用，形成由政府部门、图书馆行业协会、图书馆法人、社会公众之间相互协作与制衡的外部宏观治理结构，具体结构如下图1所示。

三、公共图书馆法人治理结构实践中存在的问题

在我国公共图书馆构建法人治理模式的建设进程中，各公共图书馆大胆探索和改革，取得了突破性发展，让公共图书馆法人治理结构的活力逐步显现，但也暴露出来一些问题，面临着与国家政策相脱离、过于形式化、理事会成员结构不合理、定位模糊等发展困境。1.形式化执行政策，章程内容不明确自2007年以来，国家出台了系列推动公共文化事业单位法人治理的文件，但仍有部分地方政府未能贯彻落实国家政策，导致地方公共图书馆落后于公共文化事业发展。此外，也存在部分公共图书馆的理事会形同虚设，没有真正自主权。公共图书馆章程是其运行和管理的主要指南，通过查阅多个公共图书馆的章程发现，苏州、常州图书馆所呈现的章程较为细致，但还有部分地方公共图书馆的章程较为简洁，对于理事及管理层职责未进行明确区分和说明，这使得法人治理不能有实质性的发展。2.不能因地制宜改革，理事会定位模糊在实践中，仍有部分公共图书馆盲目进行法人治理结构改革，没有与地方的社会经济发展水平、文化工作以及其自身的功能特点等相协调一致，使得在法人治理结构的改革过程中出现了重大决策失误，滞缓了公共图书馆法人治理结构改革的建设进程。由于没有结合自身实际情况，有些公共图书馆理事会出现了定位模糊及错误的重大问题，在一定程度上仍停留在表面辅助决策层面，没有彻底实现其决策和监督的职能，从而大大降低了理事会的效能。在法人治理结构中，理事会的主要职能决策监督，如果只是浮于表面，建言献策，则难以真正达到法人治理这一目的。3.理事会成员结构不合理，理事会决策缺乏独立性就目前而言，由于大多数公共图书馆理事会成员有着双重的角色身份，既是图书馆理事会成员也是社会角色身份，正是由于这一特殊性，理事成员往往难以平衡两者之间的关系，在一定程度上影响了其职能的有效发挥，使决策缺乏灵活性和自主性。根据搜集多地公共图书馆章程，选取了典型的几个代表，如表1所示，不难发现，尽管外部理事所占较大，其中还包括出任理事的政府代表，会受到行政等多方面的影响，丧失了决策的独立性。4.缺乏全面的内外部监督和约束在现行制度下，内外部的监督体制是保障法人治理稳定、合法运行的重要环节。根据上表1可知，尽管大多数公共图书馆在设立理事会的同时也设立了相应的监督机构，例如监事会、委员会等，但多数还是依靠政策法规规范和约束决策层的职责和权力。同时，有些公共图书馆只建立了内部监督而没有建立外部监督，或者只建立了外部监督机构而未设立内部监督，这也使得监督力大打折扣，很可能会造成权力滥用的现象。

四、图书馆法人治理结构优化策略

文化事业单位法人治理化是深化文化体制改革的主要任务之一，是推动公共文化事业单位结构改革和发展的切入点。公共图书馆作为公共文化事业单位的代表，完善和优化公共图书馆的法人治理结构是至关重要的。针对公共图书馆法人治理结构实践中存在的些许问题，将从以下几个方面提出相关优化策略。1.完善法人治理下的理事会制度，构建合理化理事会成员结构法人治理结构的核心工作是建立理事会，成员结构则又是理事会的关键。由于大多数公共图书馆理事会成员有着双重的角色身份这一特殊性，在一定程度上影响了其职能的有效发挥，使决策缺乏独立性。第一，落实相关政策配套制度。自2005年以来，党中央、国务院出台了一系列关于公共文化领域法人治理结构的政策和文件，各地方政府应当统筹协调，积极发挥主观能动性，全面贯彻落实关于公共图书馆法人治理结构的相关政策文件，推动构建合理化的理事会成员结构。第二，扩大理事会成员的吸纳范围。目前，在大多数公共图书馆的理事会成员结构中，外部理事成员比例较大，故其在公共图书馆决策时有着举足轻重的地位。外部理事一般包括出任理事的政府代表和具有独立性的外部理事，对于具有独立性的外部理事的吸纳可以从人大代表、法律专业人才等来选取，从而更大程度吸收大众的意见与需求，提升公共图书馆的治理效益和合法性，来确保公共图书馆政策执行的客观性和合理性。第三，明确理事会职责，实现权责分离。纵观大多数推行理事会制度的公共图书馆的章程内容，都较为简洁，不够细致化。各图书馆章程应保证章程内容的合法性，充分利用选择规定事项和任意记载事项。理事会作为公共图书馆的决策机构，应定期公开图书馆的相关战略、管理等事务，使之透明化。此外，对于理事会成员可以在法律的保障下进行公开、公正的换届，促进图书馆的良好循环发展。2.加强内外部监督机制，积极承担社会责任以公共图书馆为代表的公共文化事业单位的法人治理结构改革是依托于企事业单位的，故法人治理结构下的公共图书馆也需要内外部的监督来约束和规范，实现监督主体及监督手段多元化，从而保证公共图书馆的有序运行。第一，建立内部审计监督制度。定期开展内部审计工作，通过对专项工作内容、经济责任及管理等多维度的检查和反馈，使监督体系更为完整和合理，同时为优化法人治理结构提供依据。第二，建立多渠道外部监督机制。畅通多种外部监督渠道，形成与社会需求相对接的监督机制，进行全面的监督。首先，定期收集用户的感知评价和意见，通过用户感知来反映工作效能和服务质量。其次，成立专业的外部监督委员会，吸收大量研究图书馆发展评价的相关专业人士，进行定期考核和评价，从而调动积极性。最后，充分利用网络通信媒介，设立相关反馈和评价的渠道，例如信箱、网络留言等，通过加强读者与公共图书馆之间的交流，使更多人民群众参与其中，充分发挥民主管理、参与、监督的作用。第三，积极承担法律义务性及道德性社会责任。公共图书馆应当按照章程依法履行工作职责及相应义务，遵守有关法律、法规、行政规章制度等，并为违反守法义务承担相应的过失责任。在履行义务性职责外，公共图书馆应该积极承担为大众服务的公益性角色职责，为每位用户提供平等的服务，保证信息的获得性，并积极开展特殊服务，例如为法律文献中心提供相关普法教育活动、法律援助场所等。3.理顺各方关系，立足实际因地制宜法人治理是不同于传统治理模式一种结构，厘清不同政策、不同体系之间的关系是合理构建法人治理结构的基础。长期以来，公共文化机构都是文化行政部门的下属事业单位，在人、财等方面的体制大都参照了政府机关，故在很大程度上未能结合图书馆实际情况进行改革。第一，厘清多方关系和不同，及时转变。在公共图书馆法人治理改革的进程中，一方面应明确厘清不同政策之间的衔接关系，与以政府为主导的管理体制相契合，避免出现多重管理的现象。另一方面应厘清传统企业治理结构和法人治理结构的关系与不同，将治理结构中的静态管理及时转变为有弹性的动态治理。第二，结合自身实际进行法人治理结构的改革。在构建法人治理结构时，要与公共图书馆自身的主要功能、规模大小、地方社会的经济发展水平及文化基础等方面相协调一致，充分发挥当地的资源、文化等优势，因地制宜，不盲目采用其他公共图书馆体制进行改革。此外，在贯彻落实法人治理结构改革时，与当地政府、群众就改革方案进行密切沟通和征求意见，确保改革的合理性和可实现性。第三，体制与环境相适应。理事会主要职能是决策，在公共图书馆运行中是重要的一环，应充分考虑各理事成员的综合素质，对其进行定期的专业知识和管理培训，适当通过绩效考核来调动积极性，使法人治理体制与当前图书馆治理环境相协调和统一，全方位展现公共图书馆的理念及图书馆的底蕴和文化。

五、结语

法人治理结构是公共图书馆管理体制改革的尝试和探索，面对目前的发展困境，要在运行实践过程中积极探索，不断地总结和反思，进一步完善和优化法人治理结构。应从完善配套制度及监督体系、厘清各方关系及因地制宜等多方面进行进一步改革，确保法人治理结构改革相关方案措施落实到位，使公共文化机构法人治理结构改革迈出实质性的一步，逐渐走上规范化的轨道。

参考文献：

[1]方自金.我国公共图书馆法人治理结构发展探究[J].图书馆工作与研究，2018

[2]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[N].人民日报，2013

[3]贺茜.我国公共图书馆法人治理机制研究[J].新世纪图书馆，2019

[4]王敬宇.我国公共图书馆法人治理研究述评[J].图书馆工作与研究，2015

[5]易红，王宁远.公共图书馆法人治理结构现状调查与分析[J].图书馆研究与工作，2018

作者：朱书阳 姜秀芹 徐群逸 单位：江苏理工学院