煤矿安全监察执法问题解决途径

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随着我国经济的发展，化石能源需求的不断增加，能源开采事业受到了广泛关注，尤其是煤炭事业的发展，对社会影响尤为重大。近年来，我国高度重视煤矿领域的安全生产工作，在煤矿安全监管方面投入了大量的人力、物力，煤矿安全问题也得到了较为显著的改善。但是，我国煤矿安全监察执法状况依然存在一些问题，需要结合当前的煤矿安全监察状况找到改善的对策。

一、煤矿安全监察执法存在的问题

(一)执法管理体制问题

煤矿安全监察执法缺乏科学的执法评价标准。目前，我国煤矿领域关于安全生产的法律法规较多，但在每一次执法过程中，执法人员应如何履职到位，却缺乏较为明确的考核标准、量化指标，导致执法过程中难以抓住对执法人员的个人考核这一关键指标，进而影响了执法效能。

(二)执法思路问题

1.部分执法人员执法思路滞后，创新性不强在市场经济迸发出无限活力的今天，部分执法人员仍习惯用计划经济下的行政管理手段进行煤矿执法监察工作，“以罚代管”的观念依然存在。2.部分执法人员工作的主观能动性不强众说周知，煤矿执法部门也是一个高风险部门，在煤矿监察系统内部，一些执法人员仍然抱有多干多错、少干少错、不干不错的错误思想，对待工作，能少干就少干，能不干就不干，等上级部署、等领导安排的工作作风仍然存在，严重影响了工作效能。3.对风险和危险源的辨识滞后各个煤矿企业都有自己安全生产的实际情况，执法人员在执法过程中由于执法任务重、执法时间短等因素，往往更热衷于对共性的老问题进行执法(如教育培训、应急预案、应急演练等)，对于煤矿现场安全生产中的隐蔽性问题，投入的监察精力较少。4.重现场管理监察，轻体系运行监察目前，新《安全生产法》明确提出，企业要建立风险分级管控与隐患排查治理双重预防机制，加强企业进行安全生产的标准化建设。无论是双重预防机制还是安全生产标准化，都是一套比较科学、系统的安全管理体系。虽然现有的很多煤矿都建立了这两套体系，但并没有进行很好的融合，因此，在运行当中，经常出现“两张皮”现象，给煤矿安全生产管理人员的安全管理带来了极大的困扰。5.重采掘一线监察，轻辅助岗位监察目前，各级执法人员往往对采煤、掘进一线的安全生产监察比较重视，而对于通防、地质、测量、机电运输等辅助工段的安全监察投入的精力较少。据统计，现在每年在煤矿辅助岗位上出现的安全事故占煤矿总事故的比例正越来越大。6.重事后处理，轻事前预防煤矿安全行政执法的事前预防机制以及事故发生后的补救措施，相对比较薄弱。目前，有些人仍然秉持着一种错误的观点，即执法的目的就是为了处罚。事实上，执法涵盖的内容不仅仅包括事后惩处，还包括事故发生前的各种防范措施与事故发生后的应急救援等一系列工作。

(三)监察执法手段中存在的问题

1.执法监察的隐密性不强目前的执法监察工作，尤其是高级别的执法监察工作，多数情况下都是经过层层部署，而缺少监察的随机性。很多煤矿企业在被检查之前，便组织人员进行各种迎检准备，甚至暂时停产、停业，致使监察人员到现场进行执法时，很多问题被煤矿企业有意掩盖了，不能发现真正存在的问题，这对煤矿安全生产是极为不利的。2.执法人员无法从一线职工处获得有效信息煤矿一线岗位职工以及一线的安全技术人员，对煤矿本身的安全生产的薄弱环节有着最直观的判断，但在执法监察中，执法人员却很少能依靠他们获取有效的隐患信息。一方面是因为部分执法人员缺少从群众中来到群众中去的工作方法，始终把自己摆在较高的位置上，不愿意与一线人员进行交流；另一方面，虽然与一线员工进行了交流，但也难以获得较大收获。这是由于一线员工虽然知晓现场存在的薄弱问题与隐患，但由于工人还要长期在企业工作，要靠企业养家糊口，因而不敢得罪矿方，所以执法中很难调动员工的积极性。3.部分煤矿执法部门仍热衷于运动式执法监察“一矿出事故，万矿受教训”本身并没有问题，但是我国煤矿众多，安全执法是一个系统性、长期性、日常性的工作，我们应该让煤矿在吸取教训的同时，做好日常的安全监管工作，而不是大喊口号，大搞运动式执法。一方面，运动式执法容易给监管部门带来短时间的巨大监管压力，从而受制于监管人员数量、专家数量、专家质量等多方面因素，很难保证执法监察的质量；另一方面，在运动式执法过程中，煤矿企业可能会采取限产，甚至停产，迎接运动式执法，以保证执法过程中不出“纰漏”。一旦执法过程进行完毕，煤矿企业可能会通过超产对前期的产煤量下滑进行弥补，保障煤矿的整体效益，超产现象的出现也给煤矿事故的发生埋下了巨大隐患。4.部分监察人员专业知识不足一方面，煤矿执法部门没有招录专业人才提供智力支持及技术支撑；另一方面，没有为本部门执法人员提供相应的学习平台来提高业务能力，导致煤矿监察部门过度依靠第三方专家的协助进行执法监管。虽然专家协助确实可以提高监察质量，但目前的专家构成体系也比较复杂，有些专家的认识可能也存在局限性。5.部分执法监察人员与被煤矿之间的关系处理不当执法人员在日常执法监察过程中，容易受人情等因素的影响，对于在执法监察中发现的安全生产违法行为大事化小、小事化了，有损法律的严肃性。

(四)执法监察事后处理中存在的问题

1.对部分煤矿安全生产违法行为处置不力尤其是没有及时对整改情况进行复查，导致问题整改落实不到位。对于一些依法应停业整顿或关闭的煤矿没有采取相应措施；对于整改没有达到预定效果的煤矿，也没有及时采取进一步措施，这就使得一些煤矿负责人对隐患整改流于形式，甚至不整不改、放松警惕、麻痹大意，最终酿成事故。2.事故责任追究时效性差目前，我国现行的事故调查及责任追究体系相对来说仍比较复杂，从事故发生到事故调查再到事故责任追究，时间比较长，使得事故对煤矿企业的警示作用及预防作用大打折扣。3.执法尺度不一，执法部门自由裁量权较大目前，执法部门使用的是自由裁量，裁量范围的上限和下限相差较大，相同的违法行为，不同的当事人，却没有受到相同的处理，甚至处理的情况十分悬殊，不利于后续执法监察的开展。

二、解决途径

(一)健全执法管理体制

建立科学、有效的执法评价标准。确保监察人员在日常的执法实践中有较为明确的考核标准、量化指标，指导执法人员科学执法，减少不作为与乱作为的现象。

(二)开拓执法思路，优化执法方法

监察人员在执法过程中，要不断积累经验，拓展执法思路，增强创新意识。执法人员要清楚地认识到，对煤矿进行执法监察的目的是为煤矿的安全生产提供服务，而不是进行执法处罚。增强监察人员工作的主观能动性及责任意识，积极与上级业务部门对接业务、向本单位领导汇报工作、向同事探讨工作方法与思路，养成对待工作不等不靠的良好工作习惯，在全系统形成比学赶超、担当作为的良好工作作风。在煤矿监察过程中，要结合煤矿企业具体的安全实际情况，对于共性问题要细心查，对于个性问题与典型问题要耐心查。重视现场监管，更要重视体系运行。严格落实风险分级管控与隐患排查治理双重预防机制，搞好安全生产标准化建设。各煤矿企业应合理进行双重预防机制和安全生产标准化两套体系的融合，并严格按照体系要求对煤矿进行管理，避免仅注重现场、轻体系运行的情况发生。体系是安全生产的基础，所谓基础不牢、地动山摇，因此，必须重视安全体系的正常运行。执法监察要重视采掘一线，同时对辅助岗位的监察也不能放松。辅助岗位可能不会发生重特大安全事故，但在辅助岗位出现机械伤害等类型的工伤事故正变得越来越频繁，煤矿安全管理人员甚至把这种磕磕碰碰的轻微伤、轻伤事故都认为是一种常态化事件。根据海因里希理论，这种思想是非常危险的，因此，煤矿执法应全面，不得厚此薄彼，甚至顾此失彼。不仅仅要重视事后查处，更要注重事前预防。事后处理发挥的作用，主要体现在当事企业身上，而对于其他企业起到的作用相对有限；而加强事前预防，则会保障多数企业都不会发生事故，让多数企业受益是更重要的。

(三)丰富的执法手段

1.加强执法监察的隐密性与随机性科学制定安全生产监察执法计划，利用双随机执法、四不两直执法、异地执法等多种执法手段进行执法，打破煤矿普遍存在的“迎检”与“备考”，让执法更贴近煤矿的安全生产的实际，让执法人员真正看到“庐山真面目”。2.拓展一线职工的隐患上报渠道建立从群众中来到群众中去的工作方法。一方面，执法人员要甘于俯下身与一线人员进行交流、沟通，力争获取一线员工的大力支持；另一方面，监察部门可以建立有奖举报制度，鼓励员工发现隐患并上报给监察部门，建立沟通桥梁，提高一线员工隐患上报的积极性。3.充分调动驻矿员的工作积极性建立科学、合理的考核机制，发挥其专业技术能力，为煤矿监察部门提供技术支持，协助执法人员做好日常监管。4.减少雷声大、雨点小、重形式、走过场的运动式执法监察科学制定执法计划，将监察工作日常化、程序化，将执法工作作为一个系统性工作来抓，切不可一旦出现事故，便完全依靠临时抱佛脚的执法监察，这是不科学的。5.提升监察人员的专业知识水平和业务能力一方面，执法监察部门要积极与人力资源部门沟通，加大对高校毕业生专业人才的招聘力度；另一方面，执法监察部门要重视对现有执法监察人员的培养，在系统内部建立良好的学习氛围，鼓励执法人员向领导、同事、煤矿一线工人及第三方专家学习，监察部门每年应定期开设业务培训班，给执法人员创造学习、提高的机会。同时，建立科学的执法人员个人考核机制，给想干事、能干事、干成事的执法骨干以职务晋升、荣誉嘉奖等机会。6.加强执法队伍的廉政建设执法监察人员应与煤矿之间保持合适的距离，定期组织执法人员进行廉政学习，观看廉政警示教育片，让廉政执法的种子在执法人员心中生根、发芽。在日常的执法监察过程中，执法人员应严格遵守廉政承诺，杜绝人情执法，维护法律的权威性与严肃性。

(四)加强执法监察事后处理

1.严格执法对于发现的煤矿安全生产违法行为要及时采取措施，检查出问题只是执法监察的第一个步骤，更重要的是对检查出的问题要及时跟踪整改，及时进行整改复查。尤其是对于一些涉及重大隐患的问题，需要停业整顿或关闭的煤矿，必须采取行政强制措施。目前，我国已经建立行刑衔接制度，对于不听招呼、不服从管理且服从刑事移交条件的，要及时移交公安机关，采取行政强制措施，达到整治一批企业、警示一个行业的目的。2.增强事故责任追究的时效性对于煤矿安全生产事故，可以提级调查，煤矿安全生产事故责任追究要在符合法定程序的基础上，从严、从快地追究相关人员的责任，并将处理结果及时通过各种新闻媒体进行公示(如电视、网络、报纸等)。因为一旦将责任追究的占线拉长，便极有可能引发更多的隐性问题，如滋生腐败，量刑减轻，导致对煤矿企业的警示作用及预防作用大打折扣。3.自由裁量进一步细化，压缩执法部门自由裁量权省级以上煤矿安全监察部门应对煤矿执法自由裁量权进一步规范、细化，尽量减少执法部门和执法人员的裁量权，这既是对煤矿企业负责，也是对执法人员负责。

三、结束语

改进工作机制和管理体制是科学复杂的系统工程，需要煤矿安全监察机构进一步解放思想、与时俱进、不懈努力，在认识到不足的基础上，找准发力点，更好地弥补不足，完善机制，发挥执法效能，为煤矿安全生产保驾护航。

作者：张金龙 单位：单县应急管理局