临时用地复垦方案编制质量提升路径

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摘要：临时用地复垦方案是对临时使用土地造成损毁后实施有效复垦的重要依据。本文按照复垦方案编制的框架内容，对目前临时用地复垦方案编制存在的问题进行了梳理，结合新时期的新要求，对临时用地复垦方案编制前后各环节提出了改进建议，以期为新时期临时用地复垦方案编制质量的提升提供参考。

关键词：临时用地；复垦方案；编制；质量提升路径

随着我国经济不断转型升级，除了大量基建及民生项目等新增建设活动需要在使用批准的用地作为主体工程外，还要另行安排直接服务于施工人员的办公和生活用房、服务于工程施工的辅助工程等配套临时用地，工程地质勘查、水文地质勘查以及矿产资源勘查、抢险救灾等也需要临时用地。为指导临时用地使用后复垦工作，《土地复垦条例》（国务院令第592号）[1]第十一条明确规定，土地复垦义务人应当按照土地复垦标准和国务院国土资源主管部门的规定编制复垦方案。原《安徽省国土资源厅关于加强临时用地管理的通知》（皖国土资〔2010〕119号）[2]要求：“临时用地单位应当按照国土资源部《关于组织复垦方案编报和审查有关问题的通知》（国土资发〔2007〕81号）的要求，编制复垦方案，对可能因挖损、塌陷、占压等原因破坏的土地范围、面积、地类和程度等进行科学合理预测，提出土地复垦的技术路线和方法，明确土地复垦的时间，落实土地复垦费用措施等”。复垦方案应对临时用地损毁后复垦目标、应达到的质量要求和采取的工程措施、投入的费用估算和复垦工作进度等进行总体性安排。本文将结合当前工作实际，对影响临时用地复垦方案编制质量有关问题进行分析，并提出改进路径，以期对未来临时用地复垦方案编制质量提升有所裨益。

1当前临时用地复垦方案编制存在的问题

2011年5月31日开始实施的《土地复垦方案编制规程》（TD/T1031—2011）[3]，包括通则、露天煤矿、井工煤矿、金属矿、石油天然气（含煤层气）项目、建设项目、铀矿等7个部分，该规程是目前指导复垦方案编制的主要依据。复垦方案是一种基于科学预测的超前规划，具有前瞻性、预测性和动态性[4]。在审查临时用地复垦方案中，经常发现存在以下问题：一是复垦方案编制内容缺乏整体性，内容逻辑上联系不紧密；二是复垦方案编制背景及选址过程分析对主体工程与临时用地关系及临时用地选址必要性和合理性论证不够，缺少备选地块和复垦方案；三是复垦方案中临时用地项目现状、基础信息与复垦设计、工程措施逻辑不一致，缺乏有效说明及论证；四是复垦目标和复垦地类方向僵化，不能有效满足设计需求和充分发挥复垦方案编制技术指导的主观能动性和现实操作性；五是土地复垦可行性分析中损毁预测和土地复垦适宜性评价过程易流于形式，无针对性，适宜性评价结论与复垦目标关联性不强；六是临时用地表土剥离、运输、存储管护和后期复垦使用缺乏有效监管，单个临时用地项目均布置表土堆放区，现实施工难度大；七是复垦方案中关于复垦后管护的责任难落实。

2新时期对临时用地复垦方案提出的新要求

国土空间生态修复是自然资源部门的核心职责之一，是践行“山水林田湖草生命共同体”生态文明理念的重要抓手，临时用地复垦是国土空间生态修复工作的一部分。土地复垦是恢复土地使用价值和改善生态环境的重要举措，是实现资源开发利用和生态环境保持双赢、实现土地资源利用和社会经济可持续发展的重要途径，也是土地要素保障的重要补充。2019年7月2日，国务院修订《中华人民共和国土地管理法实施条例》（国务院令第743号）[5]，规定了不同类型建设活动使用临时用地期限，同时也对临时用地完成土地复垦期限进行了明确，进一步保障了土地复垦的有效实施。2021年11月4日，自然资源部印发《自然资源部关于规范临时用地管理的通知》（自然资规〔2021〕2号）[6]，进一步规范临时用地管理，严格落实土地复垦责任，在国务院大幅度下放用地审批权背景下，审批环节明确提出县（市）自然资源主管部门负责临时用地审批，其中涉及占用耕地和永久基本农田的，由市级或者市级以上自然资源主管部门负责审批，不得下放临时用地审批权或者委托相关部门行使审批权。2022年1月5日安徽省自然资源厅出台《安徽省临时用地管理实施办法》（皖自然资规〔2022〕1号）[7]，进一步规范了临时用地的范围，要求临时用地使用必须遵守严格保护耕地、节约集约用地、严格土地复垦、依法合理补偿等原则。新时期国家和省级层面对临时用地复垦工作提出了更高的要求，因而针对当前临时用地复垦方案在指导实践中暴露出的问题，需要系统全面地谋划复垦方案编制质量提升的改进路径。

3新时期改进临时用地复垦方案编制的路径

3.1分类编制方案，做到精准施策

《土地复垦条例实施办法》[8]规定，复垦方案分为复垦方案报告书和复垦方案报告表。依法由省级以上人民政府审批建设用地的建设项目，以及由省级以上自然资源主管部门审批登记的采矿项目，应当编制复垦方案报告书；其他项目可以编制复垦方案报告表。具体实践中，市、县级自然资源部门一般从谨慎角度考虑，无论主体工程建设项目的级别高低，一般均要求编制复垦方案报告书。新时期背景下，可从省级层面出台分类编制实施细则，针对部分临时用地性质单纯、占地面积小、不涉及占用耕地和永久基本农田且复垦工程措施简易的项目，只需编制复垦方案报告表，通过简化报批材料和流程，加快复垦方案审批和后续复垦及验收工作。对于重大交通、能源、水利等工程项目使用临时用地的，特别是损毁程度、类型、位置分布复杂多样，复垦范围面广点多，复垦工程技术复杂且施工难度高，所需资金量大的项目，必须规范和细化复垦方案编制内容，保障复垦方案编制质量，做实做好复垦计划安排。复垦工程涉及的预算费用是保障临时用地使用到期后复垦有效开展的基础，对于只需编制报告表的项目，地方可设置单位面积平均复垦费用和复垦保证金最低门槛标准，以对冲建设单位不履行复垦义务需主管部门代为复垦的风险，对于大型的跨年使用复垦资金的复垦项目，严格做好复垦保证金收支平衡管理工作。

3.2充实编制背景，加强选址论证

建设单位选用临时用地考虑的主要因素包括临时用地使用的成本、离主体工程距离、对内对外交通便利度、复垦方案审批难易度等。自然资源主管部门对临时用地的选址主要考虑2个方面因素：一是实施重点基础设施工程项目，通常被视为促进地方经济发展的重要契机，受到地方政府的高度重视，一些地方在临时用地方面“一路绿灯”，部分施工单位占用、损毁耕地也显得“理直气壮”，给土地管理增加了难度[9]，而自然资源主管部门作为政府组成部门受于属地管理限制，往往处于被动状态；二是从履职尽责角度出发，自然资源主管部门要严格落实土地用途管制和耕地保护制度，以不占优质耕地且尽量避让永久基本农田、生态红线及生态用地为基本原则。一般情况下，临时用地复垦方案由建设单位自行或委托编制，在报各级自然资源主管部门后，自然资源主管部门通常依据专家论证结论作为审批依据，而专家论证实际上仅就已定地块来论证选址问题，仅按已选地块进行复垦可行性分析、损毁预测、复垦工程设计和具体措施安排，且工程量及估算费用也已编制完成，选址必要性和合理性往往依附于已选定地块来论证。若选址不合理，将造成复垦方案推倒重来或作重大修改，严重影响复垦方案的批准周期。因此，建议复垦方案应在细化编制背景说明和分析基础上，提供尽量多的备选地块和选址分析，通过综合比选分析来为最终论证决策提供参考。

3.3做实基础数据，理顺设计逻辑

土地利用现状数据为国土变更调查数据，由于成图比例尺（一般为1∶5000）小及地类微小变更不及时等客观原因，项目区实测现状图（比例尺一般为1∶500~1∶2000）中临时用地红线内，各地类面积与国土变更调查数据有所差异。由于复垦方案编制中复垦前法定数据为最新年度国土变更调查数据库中各地类面积数据，针对差异部分，不少复垦方案未能实事求是进行分析说明，造成复垦工程设计内容无法与地类变更实际有效衔接。建议以实测现状图作为工程设计基础，对法定地类面积数据和实测地类面积数据进行对比说明，保证复垦方案工程设计及复垦地类变更前后逻辑一致。

3.4调动主观能动性，因地制宜编制方案

基于复垦方案通过专家论证和审批的保守考虑和需要，不少复垦方案设计时复垦后地类及布局、面积和高程设定等基本还原复垦前的状态，造成土地复垦方向可行性分析、复垦措施安排与复垦质量要求等内容流于表面，丧失对复垦工作的技术指导作用。笔者认为，应在结合相关规划、临时用地使用后损毁预测、土地适宜性评价分析的基础上，从周边生态景观和环境协调及满足未来利用需求出发，来设计土地复垦目标。在农业区域，除满足优先复垦为耕地外，还应结合当地农业产业结构调整及布局、全域综合整治、种田大户承包利用等来统筹配套农田基础设施建设；在生态用地及沟河湖泊沼泽滩涂周边，要严禁和控制临时用地的污染物排放，复垦方向应更多考虑涵养水源、净化环境等生态服务价值；在城镇规划建设区内，要与控制性详细规划相衔接，经临时用地土地权属人同意，对已无人耕种、可预见的未来被建设占用地块，在完善城市排水防涝渠系等公用设施基础上，优先考虑暂时复垦为园林绿化、公园绿地等使用方向，不仅可美化人居环境，改善空气质量，而且方便后期建设占用需要。

3.5科学预测土地损毁，简化适宜性评价

在损毁预测分析中，有些复垦方案所选择分级的评价因子（如压占破坏评价因子多为压占面积、硬化物厚度、边坡和堆高等）多无理论依据。《土地复垦方案编制规程第1部分通则》要求，结合对土地利用的影响进行土地损毁程度分级，分级应参考国家和地方相关部门规定的划分标准，也可结合类比确定。但是，具体损毁预测方面，参考标准仍然偏宽泛，使得在具体实践中存在较多困难。建议可使用类比方法，结合周边土地利用现状，将复垦地块恢复到周边土地利用状况（即满足土地适宜性评价结果需要）的难易程度作为预测土地损毁的分级依据。

3.6严格表土剥离机制，保护好耕作层

耕作层土壤是粮食生产的物质基础，更是耕地的精华，它的形成需要漫长的时间。不少复垦方案都在临时用地使用范围内划出一定范围作为临时用地表土剥离堆放场所。现实中，针对临时用地使用中表土剥离、运输、存储管护和后期复垦使用，相关主管部门暂时无法做到全流程监管；建设单位从临时用地使用面积考虑，是否按复垦方案来落实有关表土剥离措施复垦后很难核实，特别是对于土方剥离量小、点多和施工工艺复杂的项目，此类机械化的设计未必能达到预期效果。笔者建议：在条件允许的情况下，可以县级或地市级行政区域为单元建立耕作层剥离调运动态监管信息系统，通过高清摄像头等传感设备、网络、软件等构成物联网，统筹谋划科学布局，选定一定量表土存储点，对各类建设需剥离耕作土和各类土地整治活动等需使用耕作土进行动态调配和实时监管，同时引入表土质量检测控制和管护养护责任机制，通过探索耕作层土壤有偿使用机制来撬动耕作层土壤有效使用、合理使用。

3.7强化复垦监督，落实主体管护责任

复垦后的耕地后续管护期应该不少于3年，相关农田基础配套设施需要定期养护，必要时采取维护修缮措施，由于不少建设单位（如交通、能源、水利等重大单独选址建设项目）复垦结束即撤离，如何落实管护责任成为现实难题。建议采取折算收取管护经费、签订管护协议委托管护的方式予以解决，在项目复垦验收通过后，由当地农村集体经济组织或村民委员会负责实施具体管护，同时属地自然资源主管部门负责监督管护落实情况。落实管护责任将作为复垦保障措施纳入复垦方案编制内容，且复垦方案编制和审批的前置条件也是对管护责任和协议的落实。

4结语

为全面做好复垦方案编制工作，保证复垦方案科学、合理、实操性强，方案编制前要广泛征求农业、环保等部门和选址当地的意见建议，深入临时用地选址现场做好实地踏勘分析，方案编制中要认真总结存在的问题，按新时期新要求，从分类编制方案、做到精准施策；充实背景概况，加强选址论证；做实基础数据，理顺设计逻辑等方面改进临时用地复垦方案，方案编制后评审论证中要严格落实专家评审责任制，建立健全临时用地复垦方案质量审计制度，对已备案复垦方案实施双随机抽样检查，充分把好复垦方案质量关，以期更好地指导土地复垦工作，服务于国家生态和耕地保护管理需要。

作者：龚奇 於忠祥 单位：芜湖市土地开发复垦中心