高校建设项目全过程跟踪审计内容分析

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摘要：本文对高校建设项目特点及跟踪审计现状进行分析，并运用工程审计的相关理论，结合项目实践经验，从建设项目全寿命周期角度出发，对项目各阶段审计内容的关键点、难点进行分析研究，旨在合理利用审计资源，提高审计效率。

关键词：高校；全过程跟踪审计；审计效率；审计内容

一、高校建设项目特点及工程审计现状

（一）高校建设项目特点

高校建设项目既有一般建设项目单次性、投资大、周期长及完整的生命周期等特点也有其特殊性，主要表现在以下几个方面。1.社会性高等教育属于社会公益性事业，高校建设项目主要服务于学校的教学与科研，同时大部分建设项目须满足9月份开学投入使用的要求。因此高校建设项目工期紧，质量要求高，不存在刻意压低造价的约束条件，追求社会效益远高于经济效益，具有广泛的社会性。2.专业性高校是教学与科研机构，学科复杂，尤其是理工科类学校，对建筑功能的要求比较特殊，专业性较强。如化工楼与物理楼在通风排污系统设计上差别很大，艺术教室和普通教室在功能要求上也截然不同。同时高校建筑设计往往要与学校文化特色相协调，与普通建筑相比，设计理念一般比较超前，所以高校建设项目具有专业技术性强、组织实施复杂等特点。

（二）高校工程审计现状

在全面建设社会主义现代化国家征程中，高校承担着培养国家栋梁的重任。随着我国高校基本建设投资的不断加大，若高校内部管理不能切实发挥效用，则难以为国家人才强国战略做出应有贡献，因此做好高校内部审计监督至关重要。目前高校建设项目审计工作，以传统的竣工结算审计为主，阶段性审计相结合的审计模式，并未完全覆盖项目的全过程，且审计内容以造价审计为主。在国家坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下,政府投资项目工程审计已进入全覆盖、高质量、高效率的新时代。工程审计的职能定位发生较大变化，越来越受到国家重视并发挥着重要作用。工程审计应由以往阶段性跟踪审计和工程结算专项审计为主向全过程跟踪审计与绩效审计等多方面扩展。全过程跟踪审计作为贯穿建设项目全生命周期的一种全面审计模式，将关口前移，有助于规范管理，提高工程管理水平。实时监控项目，及时发现问题，并提出审计意见，能够有效控制工程造价、规避风险。但是全过程跟踪审计覆盖项目整个生命周期，周期长、工作量大、专业面广，需要大量的审计资源，审计成本较高。因此有必要理清审计内容，分清主次，抓住重点，在保证审计质量的前提下，合理利用审计资源，提高审计效率。

二、工程审计内容理论

工程审计内容关注的是究竟审计什么，在对工程审计内容重点分析前应先从理论上厘清工程审计内容。在审计实践中，由于对审计需求以及对审计内容理解不同，工程审计内容往往差异很大，工程审计内容的不确定性最终导致工程审计效率低下。本文主要以高校建设项目工程审计为研究对象，将高校建设项目工程审计定义为：本校审计部门对内部工程管理部门工程类经管责任履行情况实施的独立鉴证、评价和监督，并将审计结果反馈给学校的一种内部治理体系。从定义中可以得出，审计内容主要是工程管理部门工程类经管责任，包括财务责任和业务责任，各种责任具体体现在信息、行为和制度三方面（见图1）。财务责任审计主要包括工程造价审计、工程财务审计；业务责任审计主要包括工程管理审计、工程采购审计、工程决策审计等。高校应根据内部管理需求提出审计目标，并明确审计内容。

三、高校建设项目全过程跟踪审计内容重点分析

全过程跟踪审计作为一种全覆盖审计模式，涉及项目决策、准备、施工及竣工阶段，在项目各个阶段审计内容也不尽相同。

（一）决策阶段

决策阶段是项目全生命周期的起点和关键，主要涉及编制项目建议书、编制可行性研究报告、项目报批报建及初步设计等事项。决策阶段审计主要涉及对相关业务行为的合规性、信息真实性及制度等的审计，是审计的关键。1.项目建议书编制审计第一，检查建设项目是否遵循学校总体规划要求，与学校校园建设发展布局和实施路径是否一致；建设需求与资金筹集是否与学校实施规划和年度投资计划相匹配。第二，检查各项工作是否符合内部及国家相关规定，手续是否齐全，是否存在化整为零规避审批的现象。如是否办理了项目选址规划意见书、建设用地规划许可证和工程规划许可证，及时办理土地使用审批、环保审批等手续；项目建设是否符合国家有关投资政策的要求。项目建议书提出的拟建规模和建设方案是否符合有关建设、环境、资源、节能等法规要求。第三，检查审批手续是否真实；审批文件申报的材料及项目建议书的相关内容，包括表述、数据等是否存在虚假和错漏。所依据的调查资料是否真实、完整；方案资料分析是否详细，风险评估是否到位，结论是否客观。第四，检查资金来源和筹措是否准备充分。通过验算复核，确认投资估算和资金筹集及还贷方案是否明确，计算是否准确，建设规模及方案是否明确达到项目建议书要求等。2.可行性研究审计第一，审查各项工作是否符合内部及国家相关规定，是否存在化整为零规避审批的现象。如项目建设是否符合国家有关投资政策的要求；决策程序是否民主、科学，是否履行“三重一大”决策流程等。第二，审查可行性研究报告的相关内容，包括事实、依据、数据、表述等是否存在虚假。项目实施进度预测和社会效益分析是否合理等；建设规模及方案是否明确达到可行性研究报告要求。第三，审查可行性研究报告所依据的资料是否真实完整。建设投资估算主要设备的咨询价格资料和依据相应的工程造价的定额、标准是否准确；审查建设条件是否符合水文、地质、地形等条件，环保措施是否与主体工程设计、建设投资同时进行，节能、环保措施是否到位、合理；项目决策中是否忽视了重大风险等。3.初步设计概算审计审查初步设计概算的编制内容是否真实完整，是否符合相关规定。审查相关费用的定额套用、取费标准等是否准确充分；审查总概算中单项指标和各项综合指标与同类工程技术经济指标对比是否合理。

（二）准备阶段

1.工程采购审计招投标是高校建设项目采购的主要方式，在此阶段主要从相关业务行为的合规性、信息真实性、控制价编制及制度等方面对招投标各环节进行跟踪审查，重点审查以下内容。第一，审查有无内部采购管理制度，制度是否完善、合理，是否按照采购管理制度执行。第二，审核工程量清单、招标控制价。工程量清单是项目招标、实施及竣工结算阶段的关键依据，因此审计部门必须对工程量清单编制成果的质量进行详细审核；着重审查清单内容的完整性，有无漏项和重复；项目特征描述是否完整清晰，有无歧义；工程量及计量单位是否准确等。招标控制价是对招标工程限定的最高工程造价，能有效控制项目投资。重点审查编制单位是否有相应的资质，有无尽责；对控制价进行详细审核，主要审查控制价编制的准确性，套用计价定额是否合理，换算是否准确等；审查工程量清单及招标控制价编制说明，着重关注材料品牌推荐是否符合相关规定。第三，审查建设项目的招标内容范围、招标方式是否符合国家法律法规要求；招标投标过程应遵守国家和行业有关程序。重点包括以下几个方面：依法应进行招标的项目是否未招标；有无肢解工程、规避招标的行为；投标人是否弄虚作假谋取中标；招标人与投标人有无串通投标。2.工程合同审计建设项目工程合同是建设项目目标顺利实现的前提，是项目投资、质量、进度、安全等控制的关键依据。工程合同主要包括工程勘察设计合同、施工合同、工程物资采购合同、工程项目管理合同等。本文就施工合同审计内容进行分析，着重对合同签订合规性、内容合理合法性与完整性等进行审查，重点关注以下几个方面：审查合同签订是否按照内部管理规定执行；审查合同双方签订人是否按照招标文件和中标人的投标文件订立合同，重点检查签订的合同中工程价款、工程质量和工程期限等实质性内容是否一致。审查合同条款是否完备、合理，是否缺少关键性内容和不合理的限制性条件，如当事人权利义务是否对等；工程范围、建设工期、开工和竣工时间是否清晰；变更范围和变更估价原则是否合理、明确；材料和设备的供应责任、当事人违约责任及工程质量约定是否明确；竣工验收、结算、质量保证期和保修范围等内容是否齐全。审查工程价款是否清晰合理，包括合同价格形式是否与招标文件一致，付款方式是否明确并符合相关规定；合同价款调整是否合理；有无预付款和履约保函，预付款的比例、付款时间、起扣点等是否合理；工程进度款付款周期、付款申请、计量周期约定等是否清晰合理，避免合同执行时造成不必要的麻烦，造成经济损失；除此之外，还要着重检查合同中是否有“以审计结果为竣工结算依据”的相关规定。

（三）施工阶段

作为建设项目实施阶段，施工阶段是将前期的理论成果转化为实物的过程，一般来说，具有周期长，参建方多，高风险等特点，因此施工阶段是跟踪审计最关键的环节。施工阶段跟踪审计主要从本校工程管理部门的管理行为合规性、信息真实性、制度及财务行为等方面对施工过程进行跟踪审查。其中，工程管理行为主要包括质量、进度、安全及合同等管理。1.工程管理审计结合高校建设项目工期紧，追求社会效益高于经济效益的特点，应将内部工程管理部门的质量及进度管理行为纳入审查重点。重点包括：第一，审查是否有效执行内部进度管理制度，有无编制建设项目进度计划，进度计划是否全面并符合现场实际情况；根据进度计划，定期检查进度计划的执行情况；对于出现较大工期延误的情况，审查是否及时有效采取纠偏措施；涉及进度计划重大调整时，审查计划变更的原因是否属实，变更后的进度计划是否切实可行等。第二，审查是否按照内部质量控制制度执行，检查工程变更是否符合要求，有无未履行先批准、后变更、再施工的情况，或未按规定程序和审批权限进行审批，施工单位先行实施的情况；审查是否存在工程变更无书面工程联系单或设计变更文件，仅停留在口头交流的情况，给后期竣工结算留下不必要的麻烦；审查有无为了节约造价，不合理降低工程质量标准的情况；审查内部工程管理部门对各外部参建单位的质量行为监督是否到位，如督促监理单位做好质量验收；对于关键部位和关键环节，工程管理部门应派专业人员参与质量验收等。合同管理审计主要审查内部工程管理部门是否积极有效监督各外部参建单位严格履行合同。重点包括：审查是否存在违法分包和挂靠行为；审查是否按合同规定及时支付合同款项，有无拖欠工程款现象，尤其要关注农民工工资发放是否及时并符合相关规定；审查承包人是否按照合同要求保质保量按时完成施工任务，监理、项目管理单位是否按照合同要求做好管理工作。2.制度审计工程管理制度主要包括工程财务、质量、安全及进度等管理制度。制度审计重点从以下三个方面进行审查：一是工程相关制度是否缺乏；二是工程相关制度是否完善，是否存在缺陷；三是制度是否过时，是否适应现有管理水平，甚至制约管理效率的提升。对工程制度审计不应局限于某个具体建设项目，应基于若干个建设项目的施工阶段，对相关管理制度的设计与运行的有效性进行审查和评价，方能得出比较准确的审计结果。3.财务责任审计施工阶段财务责任审计包括财务审计和造价审计，主要涉及工程签证索赔、资金使用管理等方面。重点包括：第一，涉及工程造价变化的工程变更，审查是否及时办理了签证，尤其是工程造价减少的变更，如隐蔽工程，校方未及时办理相关签证手续，到结算审计阶段时，审计人员往往关注不到，从而会造成不必要的经济损失。第二，审查工程签证办理是否履行审批程序，是否存在伪造签证、材料定价不合理、高估冒算工程款的情况；对于隐蔽工程和事后无法计算工程量的现场签证，参建各方在隐蔽前（或拆除前）是否依据工程要求与现场完成情况见证、核对、计量，做好影像记录，并及时留存资料。第三，审查是否及时取得预付款担保，是否根据合同约定支付预付款并按合同要求及时扣回预付款；审查进度款计算是否准确，支付是否履行规定的审批程序，是否存在工程款超付现象。需要特别注意的是，对于施工阶段跟踪审计，审计部门不能直接干预工程实质性管理及前置审核，仅对内部工程管理部门各个环节业务及财务情况进行监督，促进这些工作规范、有效运行，做到不缺位、不越位。对于发现的问题，审计部门应及时以审计意见书的形式反馈给内部管理部门，并督促其及时采取纠偏措施，避免损失。

（四）竣工阶段

竣工阶段跟踪审计主要审查竣工验收程序的合规性、竣工资料及财务信息的真实性和规范性等方面。重点包括：第一，审查竣工验收程序是否符合规定，竣工验收报告是否合法有效、真实完整；各专项验收是否经有关主管验收部门通过；归档的项目资料是否真实完整。第二，审核工程竣工结算金额；审查竣工决算报表编制情况，有无漏报、缺报；报表中有关概算数和计划数是否与批准的概算数和计划数相一致；审查已使用资金管理的合理合法性。小结综上所述，全过程跟踪审计覆盖面广、专业技术性强。高校应依据建设项目具体规模、风险程度及内部管理需求等因素，选择全过程跟踪审计。

参考文献：

[1]中国内部审计协会.第3201号内部审计实务指南：建设项目审计[EB/OL].（2021-07-05）[2022-07-12].

[2]郑石桥，时现，王会金.论工程制度审计[J].财会月刊，2019（22）：92-95.

[3]郑石桥，时现，王会金.论工程审计内容[J].财会月刊，2019（17）：102-106.

作者：魏健 张学伟