行政事业单位项目预算管理问题与对策

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我国自2016年以来陆续发布了有关新时代的政府准则制度，规范行政事业单位的会计体系，基本形成合理、科学的内部控制管理体系。2019年起行政事业单位实施新政府会计制度，是对政府事业单位的财务管理工作提出了更高的要求。行政事业单位的项目预算管理能力在财务管理中有着举足轻重的地位。由于各种因素影响，行政事业单位在项目预算管理过程中未认识到其重要性。一方面是因为行政事业单位目前的项目预算管理环境较为宽松，缺乏相应的管理机制和理论知识，对项目预算仍处于财务管理层面，对相关制度的重视程度不足，从而导致项目绩效评价效果不理想。另一方面是财政面临较大经济压力，应该本着厉行节约的原则优化资金配置，促进财政性资金的使用效率。因此建立健全项目预算管理是行政事业单位亟待解决的问题。

1行政事业单位项目预算管理的必要性

1.1有助于加强单位内部控制管理

近年来，随着新政府会计制度的实施，管理会计在经济建设中起着不断推动的作用。与此同时对预算管理的方法进行全面梳理，项目预算管理的精细化水平也在不断提升。而现阶段行政事业单位处于积极探索和改变传统管理理念的过程，通过对行政事业单位的管理机制、管理流程以及业财融合的水平提高，从预算管理的源头发现风险隐患并进行监督和控制。

1.2有利于优化财政资金支出结构

通过项目预算管理对行政事业单位的成本进行管控，有的放矢的解决资源配置问题。本着厉行节约原则建立健全项目预算的支出管理机制。同时，秉承着国有资产保值增值的理念，以项目预算管理为手段，对财政性资金进行全面把控，从而更好地履行行政事业单位的职能。

2行政事业单位项目预算管理的现状及存在的问题

2.1项目预算编制不够科学、规范

项目预算管理的源头是预算编制工作，其主要作用是将财政性资金在合理的安排下发挥其最大的效用，避免浪费资源。在实际工作中，项目预算编制质量不高的主要原因如下：一是项目预算编制的依据不够合理。项目预算涉及面较为广泛、专业程度较高，在审核过程中容易出现实际使用与预算安排存在出入的情况，这主要是由于对项目前期的调研不够充分，项目资金的相关评估也不够充分，编制项目预算时缺乏客观、合理的依据。二是项目预算编制过程中业务部门参与度不够。一般行政事业单位由财务部门牵头负责项目预算工作，但其缺乏对相关业务的了解，通常情况是按以往经验填报，编制的项目预算内容很难保证与业务实际需要一致，后期在执行过程中会出现需要大量调整的情况。三是项目预算编制缺乏科学合理的依据。由于主管部门对行政事业单位考核中最直观的就是对项目预算的考核，通常单位是在上一年度项目数据的基础上增长，不能满足现行的行政事业单位管理需要，在审核过程中压减难度较大，容易出现资金使用效率不够高，财政结转资金规模大，项目预算可靠性下降的情况。而编制项目预算应具有前瞻性，前期应收集和整理相关项目资料，保证项目预算的编制工作顺利进行，为日后项目预算执行做好准备工作，从全局角度考虑项目预算管理。

2.2项目预算执行刚性认识不足

项目预算的执行是项目预算管理中重要一环，其执行程度直接影响着项目预算的目标达成程度。在实际工作中，项目预算执行存在大量调整以及刚性管理不足等问题，其主要原因如下：一是项目预算的资金安排不够合理。由于行政事业单位的项目预算资金依据缺乏合理的数据支撑，导致预算执行的实际安排与预算安排存在差异，出现项目预算支出科目频繁调整的问题，造成财政性资金的浪费，项目预算难以发挥控制的作用。二是行政事业单位在项目的进度安排上不够合理，影响执行进度，容易出现为了赶进度，而加快资金支出进度。三是项目资金安排无法很好的与实际工作契合，导致预算频繁调整，影响资金的使用效率。行政事业单位应对项目的预算调整进行充分必要的可行性论证后才能进行调整。

2.3项目预算监督管理机制不健全

在项目预算管理过程中预算编制的科学性和全面性具有提纲挈领的作用，为了能够更好的使项目预算达有成效，就要对项目预算进行全方位的监督检查，以便在管理过程中发现偏差并及时补齐短板，纠正偏差。但在实际工作中，由于人员编制等一些原因，行政事业单位并未单独设置监督管理部门和相应的内控管理机制，使得在项目预算管理工作中存在缺陷，难以精准的对项目预算执行进行把控，影响项目预算管理水平的整体提升。主要在以下几个方面体现：一是项目预算管理缺乏事中监督。在项目预算管理过程中较为关注事前监督和事后监督，而项目预算执行过程中的事中监督问题并未得到足够的重视。全面项目预算管理应做到全流程管理，不仅有项目预算评审监督和项目验收管理，在执行过程中也应加强监督管理。二是项目预算监管范围分散。对于行政事业单位来说主要的监管主体是单位的内部控制管理部门、财政部门、审计和纪检部门。由于上述部门对项目预算监督的管理范围侧重点不同，且范围有所重叠，导致项目预算的监督管理覆盖面有所缺失。三是项目预算管理的监督考核机制不够健全。由于未明确对项目预算管理设置奖惩机制，某种程度上也很难调动管理层面的积极性和主动性。另外由于现行的监督管理机制缺乏刚性约束，在出现项目预算执行有偏差的时候并没有进行纠正措施，因此无法形成联动效应，从而影响项目资金的使用效益。

2.4项目预算绩效评价结果不够科学

通过项目预算的绩效评价结果能够反馈资金的使用情况，进一步优化财政资金的支出结构，履行行政事业单位对社会公众的服务职能，实现资金的优化配置。但在实际工作中，现行的项目预算绩效评价流于形式，缺乏绩效评价的结果应用，主要表现在以下几点：一是项目预算绩效管理的管理机制不健全。由于对项目管理理论和政策理解不到位，导致绩效指标的设计不够科学合理，从而影响项目资金使用效率。二是项目预算管理绩效编制缺乏精细化。行政事业单位未根据实际的发展目标对项目进行充分的论证，导致在执行项目的时候预算绩效与实际绩效出现较大差异，造成项目的浪费，影响预算绩效管理的工作进程。三是项目绩效评价结果应用有待加强。由于一些项目预算的绩效评价指标不够合理和科学，从而影响项目绩效目标完成，使得项目预算绩效评价不能充分发挥其约束作用。

3导致行政事业单位项目预算管理问题的影响因素分析

3.1对项目预算管理的重视程度影响项目预算编制的效果

行政事业单位具备公益性质特点，其财政性资金采取收支两条线进行管理。在实际工作中，由于对项目预算管理和具体实施工作没有给予足够的重视，从而影响了项目预算管理的整体水平。虽然行政事业单位内部建立了相关的内控管理制度，但缺乏对于项目预算管理的重视，在编制预算过程中并未严格执行相关制度，也没有严格按照相关流程进行管理，这就影响了项目预算编制内容的客观性和科学性。通常情况下编制项目预算采取增量法，参考往年数据而没有针对项目进行充分调研评估，导致项目预算编制的数据缺乏相关的数据支撑和理论依据，容易出现脱离实际工作需要，从而影响项目预算编制的准确度和日后的执行进度。

3.2单位内部控制管理制度对项目预算执行的影响程度

行政事业单位的内部控制管理是项目预算管理体系中重要的组成部分，建立健全单位的内部控制管理考核标准，才能有效实施项目预算管理。相关内部控制管理制度能够对实际预算执行进行有效的分析、考核、评价和监督，从而保证财政性资金在实际应用中达到理想效果，有效规范项目预算的执行。在现行阶段，虽然单位建立了相关管理制度，但由于重视程度以及管理机制的影响，并未严格按照制度执行，在项目预算执行过程中会出现实际执行与预算有较大差异，频繁调整预算，影响项目预算的执行效果。

3.3监督考核指标影响项目预算监督管理水平

虽然行政事业单位受到多方面的监督，单位内部也建立了相应的项目预算管理制度，但实际还是缺乏相应的监督考核机制。科学的监督考核指标能够帮助行政事业单位对项目预算管理进行科学合理的监督，实现全面预算管理。随着新政府会计制度的实施，行政事业单位在对财政性资金的使用过程中要进行全程监控，那么建立相应的监督考核体系和考核指标对于项目预算管理就显得尤为重要了。良好的监督考核指标能够更加客观、科学的考核财政性资金的投入和分配，对项目的预算管理起到积极的作用。

3.4项目预算绩效考核指标对绩效评价结果的影响

行政事业单位的项目预算绩效评价是根据相关部门要求，在充分结合项目情况设立的项目绩效目标基础上，建立起一套科学地项目绩效评价指标的体系。项目预算的绩效评价需按相关制度流程对项目预算支出进行合理的评价。而现在项目预算绩效评价的指标设计定性与定量结合度不够，没有能达到最初对项目绩效目标设置的初衷。在执行过程中发现目前更多的是形式上的建立，在未来工作中还有很大的改善空间。

4改善行政事业单位项目预算管理的对策

4.1加强项目预算编制的可行性研究，做好项目预算编制管控

在当前经济下行的情况下，行政事业单位应充分优化使用财政性资金，使其达到优化资金配置的要求。在项目预算编制过程中，项目应提前进行可行性论证分析，根据项目实际资金需求编制零基预算，量力而行地安排项目预算。本着厉行节约的原则，强化项目论证，规范项目立项程序，做好执行进度安排，使项目资金发挥其作用。行政事业单位应实现业财融合，充分调动业务部门和财务部门积极性，科学的编制项目预算。单位编制项目预算应充分考虑项目专业性，由业务部门进行标准制定，必要情况也可以聘请第三方机构进行专业指导。为确保项目预算可以规范有序地开展，行政事业单位还需建立完整的、成熟的项目预算制度体系，使单位内部管理形成闭环，充分发挥财政性资金的作用。

4.2加强项目资金的管理，强化项目预算执行刚性约束

为了推动行政事业单位的项目预算管理和财务管理共同发展，强化国有资产管理、提升项目运行效率、有效防范财政风险，行政事业单位应建立健全项目预算执行过程中的制度体系。为提高项目管理透明度，应开展项目预算公开化机制，不断推进项目成本管理。对于项目预算的调整，要根据实际情况谨慎处理。根据内部控制管理机制，杜绝发生为赶执行进度而支付经费的情况，提高项目预算资金的使用效率。

4.3建立健全项目预算考核机制，加强监督管理

行政事业单位应设立独立的监督管理部门，从单位实际出发，创设单位的项目预算监督考核指标，并形成制度体系。该部门的成员应包括相关部门的负责人和财务人员，通过各部门的协力合作，落实相关监督考核的工作。单位的监督考核指标设计应可量化、可执行，由此才能对项目进行考核，从而达到项目预算管理的成效。

4.4设置合理的绩效考核指标，推动项目预算绩效评价结果应用

行政事业单位根据项目绩效目标编制项目预算，聚焦预算执行情况的绩效指标，强化业务部门和财务部门的合作，形成业务工作也预算绩效管理工作的融合。项目绩效的指标设计也应贴合实际工作需要，增强绩效评价结果应用的合理性和有效性，提高项目绩效评价水平。

5结论

随着我国经济的发展，只有不断建立健全单位的内部控制管理制度体系，才能推动项目预算管理向着更加精细化的方向发展，从而提高财政性资金的使用效率，最终提升行政事业单位的社会服务职能。本文主要阐述了项目预算编制不够科学和规范、项目预算执行刚性认识不足、项目预算监督管理机制不健全以及项目预算绩效评价结果科学性不足这几方面的问题，从项目预算编制的重视程度、单位内部控制制度的建立和执行、监督考核指标和绩效考核指标几个方面分析了问题产生的原因，并从加强项目预算编制的可行性研究、强化项目预算执行刚性约束、建立健全项目预算考核机制以及设置合理的绩效考核指标这几方面提出了解决问题的对策。

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作者：赵冬明 单位：北京生产力促进中心