雾霾联防联控机制与主体机制法律研究

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［摘要］伴随着粗放式经济的发展，京津冀地区自然环境日益恶化，其中尤以雾霾污染最为严重，传播区域甚为广泛。流动性、复杂性是雾霾污染的特点，传统的以行政区划为单位的环境管理制度无法解决该污染问题。故京津冀地区亟需建立雾霾联防联控机制，但法律对于联防联控机制的规定较为笼统，可操作性不强，致使雾霾污染联防联控机制在实践的运用中出现一些问题，本文就联防联控的主体机制进行探讨。

［关键词］雾霾联防联控机制；主体机制；联席会议；科研机构；公众参与

一、京津冀地区雾霾联防联控机制之主体机制存在的问题

随着我国城市化水平和工业化水平的不断提高，人民生活条件改善的同时伴随而来的却是环境的日益恶化。每到冬天，京津冀的大部分地方就笼罩在雾霾之中。雾霾的出现给人最直观的感受就是能见度变低，严重影响了交通，提高了交通事故的发生率，给人们的出行带来了极大的不便。并且雾霾中含有许多有毒的化学成分，它会造成呼吸道、心血管等疾病。因此,雾霾污染得到了社会公众的广泛关注和国家的高度重视，解决雾霾污染问题迫在眉睫。原先我们治理环境的方式是头痛治头、脚痛医脚，手段单一并且没有从根本上解决问题。而且不同地区的政府对治霾的态度也是不一样的，如果不将防治雾霾污染的工作统一起来，那么在有的城市努力治霾的同时邻近的城市却对本地企业开绿灯，不与其他城市共同治理，城市之间的环境管理缺乏协调、各自为政，雾霾污染的问题永远也得不到解决，此为“非合作博弈”。[1]由于雾霾这一大气污染具有流动性和复杂性的特点，传统的以行政区域为划分的治理方式治标不治本。环境管理机构是由地方划分的，而雾霾的传播却是随风而走，不存在明显的边界。此时，针对现有制度的缺陷，提出了区域联防联控机制。区域联防联控机制的出现，突破了以往将行政区划作为界限的传统的防治模式，转变成了以雾霾污染的范围划分界限，遵从雾霾污染的流动规律，划定单位范围时需要考虑气象因素，如风向、日照；地形因素如山脉等，进而解决区域雾霾污染问题。[2]京津冀雾霾污染联防联控机制目前尚存在许多不足之处，但本文篇幅有限，不足以概述出来，因此笔者只在此讨论主体机制的不足与完善建议。本文所指雾霾污染联防联控机制的主体包含的范围广泛，主要是管理与科研机构以及合作上的联席会议制度，公民可以发挥监督的作用，也是重要的主体之一。首先，京津冀雾霾污染联防联控机制没有一个常态机构。虽然为了解决跨界污染纠纷问题，原国家环保总局设置了六大环境保护督查中心，主要功能是有雾霾发生后能起到协调的作用，但作用有限且过于被动，与当下京津冀地区雾霾污染联防联控机制的需求不符合。现实中，真正需要的是合理化的顶层设计，制定符合区域现状实际的行政协议，规范防控措施，以区域为单位，整体行动，统一监测和评估空气质量，设置空气污染预警机制，最终实现减排目标。任务繁重，必须设置专门的机构，合理制订相关的区域行政协议，并负责之后的执行与维护的问题。其次，《中华人民共和国大气污染防治法》（以下简称大气污染防治法）中的联席会议相关的规定不够具体，第八十六条中明确规定：“重点区域内有关省、自治区、直辖市人民政府应当确定牵头的地方人SocialObservation·社会观察民政府，定期召开联席会议”。但对于联席会议的规定仍过于笼统，例如省级政府中参与会议的人员和确定的牵头政府中的参会人员均未明确指出，这可能会造成各地方事实上的差异，影响联席会议效力的发挥。另外，对于如何产生牵头政府没有规定具体的方法和程序，也没有明确牵头政府的职责范围，这会降低法律的适用性，无法贯彻执行的法律最终会被架空。再次，针对雾霾污染进行研究的科研机构缺乏，目前京津冀地区的各个联防联控区域均没有设置此类机构，导致雾霾防治无从下手或者防治效率低下。实际上，科技是雾霾防治的有力武器，通过科研来对现有的雾霾防治手段进行改进进而提高防治效果的案例不胜枚举。以美国为例，为了有效控制雾霾的发生与发展，美国科学院在1970年经过大量研究，得出了隐形的清洁空气市场供求曲线，并以此研究为依据，对《清洁空气法》进行了修改和完善。[3]由此可见，雾霾联防联控要实现，必须得到科研的支撑。而现实是目前京津冀地区缺少此类的机构，没有权威的科学的防控依据，导致各个区域制订的减排的目标与方案不符合实际情况，超出或远低于合理数值，污染治理中所需要消耗的费用缺乏依据，浪费财政资源，发展规划也缺乏合理性，防治缺乏整体性和统一性，严重阻碍了雾霾污染联防联控机制的运行。最后，京津冀雾霾污染联防联控机制缺乏公众的参与。环境利益涉及公众的切身利益，需要广泛公众的参与。但是大气污染防治法联防联控的专章中并未提到公众参与的制度，只提到了信息向社会公众公开。雾霾污染联防联控机制的目的是改善空气的质量保护公众的环境权益，让公众无法亲自参与到环境管理中来。环境到底有没有得到改善，生活于此的公众是最有发言权的。

二、健全京津冀地区雾霾联防联控机制之主体机制

1.应建立京津冀雾霾污染联防联控管理委员会作为常态机构。当然，雾霾污染作为大气污染的一种，应设立在区域大气污染联防联控管理委员会之下。该办法是以美国的雾霾防控实际经验为参考，但是基于我国的行政管理制度，不能照搬美国联控的办法设置专门的办公室进行跨区管理，因此可以结合我国国情，在生态环境部下设立类似于京津冀雾霾污染联防联控管理委员会的机构，主要职能是处理京津冀雾霾污染联防联控的事物，主要功能是指导工作的开展，监督各项防控政策的实施，以及协调防控中涉及的各政府部门的配合与纠纷的问题。[4]2.制定京津冀雾霾污染联防联控联席会议的具体实施细则。为了有效地对京津冀雾霾污染问题进行管控和治理，政府部门可以设立政策的决策和实施机构，可设立于联席会议下。具有决策职能的机构建议由分管环境的省一级人民政府和生态环境部门派出人员组成，这里强调必须由省一级政府来牵头，一是因为主管政府对区域内的具体情况掌握比较详细，也具有协调各部门制定和下放各项政策的能力，真正实现环境与经济等多元利益的相互协调；二是因为由省一级负责地方环保的部门人员参与，专业性比较高，能有效指导和监督决策部门制定的各种环保决策，而决策机构必须由国务院任命，对国务院负责。决策机构的主要职责包括：制定雾霾防治的相关协议，确定参与雾霾治理的相关主体，对各个参与方在雾霾防治中的具体义务进行明确的规定，作出决策；强化雾霾防治各涉事主体部门的合作与交流；针对雾霾的防治制定行之有效的措施，立项并作出合理规划，确定防治的执行部门，执行机构直接向决策机构负责，主要职责就是坚定执行雾霾防治各项事务，执行机构的组成人员建议由各地分管环境保护的政府副职主管领导牵头，下面由与雾霾成因相关的部门，如环保、交通、气象、农业等部门的领导组成管理层，再由多部门派出执行人员，分工合作，同心协力，保证该机构各项政策执行的效率。3.建设京津冀雾霾污染防治的科研中心。加强针对雾霾防控的科学研究是雾霾防治的根本，加强科研中心的建设，能为联防联控管委会和联席会议提供科学合理的雾霾防控意见与技术，因此必须重视。科研中心的主要任务是制定雾霾污染削减分配方案，审核并对各地区削减方案工作进行评估和判断是否达标，对各地区的雾霾污染发生程度进行监测等。在科研中心设置专门雾霾监测的机构负责监测雾霾污染的动态状况，寻找雾霾发生与发展的规律，并研究破解原理，设计科学的雾霾防控措施；再设立一个顾问委员会，该委员会的职责是为上级部门的决议提供科学支持；除此以外，科研中心还应该设置源清单组、监测组、气象组、空气质量模型组与效益评估组等部门，保证职能的完善与合理，各部门术业有专攻，且信息交流与数据传输通畅。[5]4.健全公众参与机制。公众参与能有力地促进上层决策的民主化，起到监督的作用。公众能实现有效参与的前提是雾霾防治的各环节透明公开，保证公众的知情权不受蒙蔽。要做到这点，需要政府建设完善的雾霾防治信息的公开渠道，如设立小区展板，或者相关网站及时公开数据信息等，成立环境监督委员会、听证会等，邀请公众参与，与政府一起进行环境管理和执法，实现各类信息的上传和下达，完善公众参与机制，保证公众能在公开透明的环境下监督各项政策的实施，使雾霾联防联控机制更具民主化。要高度重视雾霾污染联防联控中的公众参与制度建设，保障公众参与的渠道合理且通畅。日本是对联防联控区域将引进的开发计划的大气环境影响评价对大众进行公开，收集公众对计划的看法和意见，若反对的声音比较大，证明开发计划影响大部分公众的利益，存在不合理的情况，此时政府就需要重新考虑是否重新制定开发计划或干脆撤销计划，充分尊重了民意。[6]在项目计划开始执行后，对执行的效果和数据进行公开也十分必要，若是出现对雾霾检测的结果与公众的感受不一致，如空气质量检测显示防治效果好，但公众仍然觉得空气中有异味或可见度不够高。此时可以参考欧盟的做法，将检测的范围分割成若干小块，对各个小块进行监测点位代表性评估法，将小块区域的监测的结果和同一范围的原监测点位提供的监测结果相对比，提高了检测的精准性，此方法能够判断监测点位的设置代表性强与否。[7]同时，此举得出的数据和结论更具有准确性，对公众的说服力也更高，可以消除公众对检测执行的信任危机，提高公众参与的积极性。此外，公众中也包括大量的专家学者，此类人才具有各行业的专业知识储备和科学的判断能力，且在群众中还有一定的权威和号召能力，政府在执行雾霾防治决策时应该给予此类人群高度的重视，征求他们的意见，提高雾霾防控决策的科学性。信访也是公众参与的重要渠道，要畅通信访渠道，对群众提供的信息必须及时处理，维护社会和谐稳定。通过上述措施，提高公众参与治理的积极性，实现政府与民众联动，能大大提高防治的效率，实现雾霾防治政策的和谐、可持续发展。结语完善京津冀地区雾霾联防联控机制中的主体机制需要法律、法规对此作出更加具体和明确的规定；要建立京津冀雾霾污染联防联控管理委员会，协调参与防控的各方主体；在联席会议下设决策机构和执行机构，构建科研中心，健全公众参与机制，以达到联防联控机制的最终目的。

参考文献：

[1]陈卓琨.关于《大气污染联防联控工作》的初步研究报告[J].现代商业,2013(21):178.

[2][5]王金南,宁淼,孙亚梅.区域大气污染联防联控的理论与方法分析[J].环境与可持续发展,2012,37(05):5-10.

[3]杨小阳,白志鹏.雾霾天气的成因及其法律层面应对状况与操作层面政策建议[J].中国能源,2013,35(04):6-10+44.

[4][7]曹锦秋,吕程.联防联控:跨行政区域大气污染防治的法律机制[J].辽宁大学学报(哲学社会科学版),2014,42(06):32-40.

[6]李启家.日本大气污染防治立法新动向探微[J].环境导报,2000(04):12-15.

作者：王浩 单位：青海民族大学