新反垄断法创新设计研究

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修改涵盖多项创新设计

反垄断法修改加入了许多创新设计，建立“停表”制度以及经营者集中分类分级审查制度都是此次修改的亮点。中国政法大学副校长、国务院反垄断委员会专家咨询组成员时建中表示，新反垄断法第一条即开宗明义：反垄断的目的在于“预防和制止垄断行为”。不同于垄断协议、滥用市场支配地位的事后制止模式，经营者集中审查重在预防垄断行为，采取的是事前审查模式，即通过事前审查尽可能避免集中引发潜在竞争损害。由于事前审查的程序特性，各法域反垄断法律规范对经营者集中审查均设置了严格的审查期限。“现行反垄断法将经营者集中审查分为初步审查、进一步审查两个阶段。在进一步审查阶段，如遇法定情形，反垄断执法机构可以延长审查期限。但即便延长，集中审查的期限仍受到‘累计不得超过180个自然日’的刚性期限约束。”时建中表示，在实践中，经营者集中申报案件数量较多而办案人员少的矛盾一直存在。简易程序的设立、商谈程序的设置均有缓和矛盾的作用，提高了审查效率，但未能从根本上解决这一矛盾，立法仍需作出回应。为优化经营者集中审查流程，新反垄断法在总结此前审查经验的基础上，正式引入“停表”制度，合理考虑审查复杂案件所需的一般审查时间并进一步规范审查程序。未来，在出现法定情形后，反垄断执法机构可启用“停表”制度，中止计算审查期限，待相关情形消除之日再继续计算原有审查期限，提升预期。此外，新反垄断法第三十七条规定，国务院反垄断执法机构应当健全经营者集中分类分级审查制度，依法加强对涉及国计民生等重要领域经营者集中的审查，提高审查质量和效率。中国社会科学院大学竞争法研究中心执行主任韩伟表示，分类分级是近年来平台经济治理领域备受关注的一种思路，但在反垄断法领域，特别是经营者集中反垄断审查角度引入这一提法还比较罕见。分类分级突出了经营者集中交易主体或交易的某些特性，基于这些特性可以更有针对性地设计辅助规则、调整分析方法、配置执法资源，进而提升执法质量和办案效率。“不过，在该制度建设过程中，应警惕竞争与管制混同，确保特性与共性协调，维持反垄断执法的统一性和稳定性。从申报环节来看，一方面，要提高申报门槛，降低政府与市场压力；另一方面，要引入交易额门槛，应对平台经济发展。对于审查环节而言，一方面，基于特定行业与领域，设计特殊规则、合理分配执法资源，以及完善执法部门内部的相关知识管理体系；另一方面，充分释放地方优质执法资源，基于特定标准适当分流简易案件。”韩伟说。

严格规制平台经济垄断

在数字技术与经济社会发展深度融合的背景下，平台经济领域的反垄断成为近年来的热门话题。时建中表示，平台经济领域垄断行为不仅影响市场公平竞争，抑制创新活力，损害中小微企业、消费者、劳动者合法权益，妨碍社会公平正义，而且给数据安全、信息安全、经济安全、社会公共利益安全和总体国家安全带来重大威胁。因此，数字经济治理的一项重要任务，就是加强和改进滥用市场支配地位的反垄断，破除平台企业数据垄断等问题，防止利用数据、算法、技术手段等方式排除、限制竞争。针对数字平台垄断乱象，新反垄断法在总则部分增加第九条规定，要求经营者不得利用数据和算法、技术、资本优势以及平台规则等从事本法禁止的垄断行为。同时，第二十二条新增第二款规定“具有市场支配地位的经营者不得利用数据和算法、技术以及平台规则等从事前款规定的滥用市场支配地位的行为。”该款规定不仅呼应总则第九条规定，与时俱进地明确了数字经济时代滥用市场支配地位的反垄断关切，而且与《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》等规定有机衔接，也为未来的制度完善预留了必要的接口。武汉大学竞争法与竞争政策研究中心主任、法学院教授孙晋认为，以上规定为数字经济领域滥用行为的界定提供法律依据，有利于加强对互联网平台的法律监管，为科技创新和新业态、新模式发展提供更多空间。此外，数字经济背景下平台企业倾向于收集并分析包括隐私和个人信息在内的数据，平台企业作为利益主体很可能在利用这些数据时侵犯个人的隐私权和数据权。2021年，个人信息保护法的出台就对这一问题进行了回应，学界对于反垄断法是否应当增加个人隐私和个人信息数据保护的相关内容存在较多讨论。新反垄断法第四十九条规定，“反垄断执法机构及其工作人员对执法过程中知悉的商业秘密、个人隐私和个人信息，负有保密义务”，强调反垄断执法对于个人隐私和信息的保护，反映了数字经济时代反垄断执法需要注意的新问题，体现了反垄断法维护消费者利益的担当。“平台经济是集成式经济，通过信息通信及数字技术将许多法律关系集成到一起。消费者线上消费只需要按几个键下去，就会触发平台服务法律关系、商品买卖或者服务法律关系、资金流转法律关系、物流服务法律关系等诸多法律关系的产生、变更或者终止。”时建中表示，发生在平台经济领域的垄断行为，例如“二选一”、“大数据杀熟”、“自我优待”、“扼杀式并购”等，都涉及数据行为、算法运用和数字技术，具有特殊性。反垄断执法需要准确解构这些法律关系，并且高度关注平台经济及其竞争行为的特殊性。

新法修改体现宽严相济

“新反垄断法在很大程度上完善了责任体系，多种处罚手段并用，联合惩戒，构筑起有效威慑体系，为竞争政策有效实施和公平竞争顺利推进提供了强大的制度保障。”孙晋说。新反垄断法规定，“经营者的法定代表人、主要负责人和直接责任人员对达成垄断协议负有个人责任的，可以处一百万元以下的罚款。”责任主体增加了经营者的法定代表人、主要负责人和直接责任人员，增加达成垄断协议的个人违法成本。同时，新反垄断法第六十条新增第二款规定，“经营者实施垄断行为，损害社会公共利益的，设区的市级以上人民检察院可以依法向人民法院提起民事公益诉讼。”该规定建立了中国垄断民事公益诉讼制度，能够为反垄断法实施注入强大的司法力量。另外，新反垄断法增加“违反本法规定，情节特别严重、影响特别恶劣、造成特别严重后果的”，国务院反垄断执法机构可以在原罚款数额的二倍以上五倍以下确定具体罚款数额，此规定开创了“双罚制”，大幅提高了严重违法的成本；新增“经营者因违反本法规定受到行政处罚的，按照国家有关规定记入信用记录，并向社会公示”的规定，对违法行为给予信用惩戒，调用信用惩戒手段惩治实施垄断的违法行为，是信用监管手段的法律确认。全国人大常委会法工委经济法室副主任王翔介绍，新反垄断法进一步完善反垄断相关制度规则。在垄断协议方面，一是完善了纵向垄断协议的认定规则，对于经营者与交易相对人达成的纵向垄断协议，经营者能够证明不具有排除、限制竞争效果的，不予禁止。二是增加了垄断协议安全港规则，对于经营者与交易相对人达成的纵向垄断协议，经营者的市场份额低于规定标准并符合其他相关条件的，不予禁止。三是增加规定，经营者不得组织其他经营者达成垄断协议或者为其他经营者达成垄断协议提供实质性帮助。此外，本次修法最突出的特色是确立了“安全港”制度。基于新增的“安全港”制度，若经营者能够证明其在相关市场的市场份额低于一定标准，同时符合国务院反垄断执法机构规定的其他条件，其与上游供应商或下游客户、经销商之间的安排或协议即使形式上构成垄断协议，也不会被禁止。考虑到此类安排或者协议在商业上的广泛应用，“安全港”制度将给予经营者更多灵活空间，有助于降低经营者在反垄断合规上面临的不确定性，提升合规预期，同时也利于执法机关将有限的执法资源集中在对市场影响更大的领域。

作者：李海洋