新型城镇化发展趋势

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［提要］新冠肺炎疫情为我国城市发展带来巨大挑战，城市经济社会生活受到严重影响。为此，在保证疫情防控成果基础上如何实现新型城镇化高质量发展具有重要研究意义。本文立足于中国城镇化发展现状，对城镇化过程进行梳理研究。通过对社会发展环境的分析和对城镇化发展的梳理总结，对中国新型城镇化发展问题进行研究，并从内生动力、区域格局、城乡融合与空间治理等方面提出规划应对，以期为新型城镇化发展提供参考。

关键词：后疫情时代；新型城镇化；发展趋势；规划应对

新冠肺炎疫情对我国经济社会发展产生强烈的冲击，城市经济社会生活因此受到严重影响。在这次疫情的严密防控过程中，暴露出很多发展问题。值此“十四五”启程之际，有必要对中国新一阶段城镇化进行探索。

一、疫情对城市发展的影响

新型冠状病毒的突然袭击对城市经济、社会和日常生产生活造生了极大影响，给城市的健康安全和可持续发展敲响了警钟。后疫情时代，城市如何更加健康、科学、可持续地进行发展，城镇化如何高质量推进成为经济社会发展面临的重要问题。首先，在疫情的影响下健康城市成为社会热点。城市规划与公共卫生安全渊源深厚，二者均是在19世纪中叶为应对工业化时代城市快速扩张发展所引发的城市问题，尤其是当时十分严峻的城市公共卫生问题而诞生的。随着新冠肺炎疫情的爆发，城市安全健康受到了不同程度的考验。公众对于城市公共卫生安全有了新的认识，并将重视程度提升到了一个前所未有的高度。其次，城市管理向智慧化迈进。随着大数据、云计算、物联网等新一代科学技术对于城市建设管理的支持，疫情管理走向更加精细、多元、及时和智慧。在此过程中，政府与第三方团队通过收集的上报数据和手机信令数据搭建了疫情数据开放平台，用技术支持疫情的防控与管理。第三方研究机构借助百度慧眼、微博、百度地图等手机应用软件获取LBS数据信息，识别了春运期间500万迁出武汉的人口的流动轨迹，进行求助者分布与画像等数据可视化研究，对相关重点城市的防疫工作起到了重要的作用。在居民生活与日常供应方面，伴随互联网的发展普及，远程会议、办公、教育、零售等网络平台使用频率呈指数增长，在特殊时期保障着居民日常生活、工作、学习以及基础服务等方面的正常运行，尽可能降低疫情对城市生活的影响。在这一时期，无人配送、无接触式配送、智能物流等新兴技术也为城市居民的社会生活、基本物资保障等方面提供了技术支持和生活保障。管理模式的智慧化升级也在本次疫情的防控过程中起到了至关重要的作用，保障了城市正常运转。在后疫情时代，全国多地陆续开始进行城市大脑等城市智慧化管理平台的建设，从而有效推动了科学技术手段与城市现代化管理的融合提升。最后，韧性城市建设成为城市发展的核心内涵。在疫情下，城市受到了强烈的冲击，面对重大公共安全事件，城市应对能力、应对机制的不足引发了对于城市自身应急治理能力的强烈反思，而应对这些“危险”的办法就是建设“韧性城市”。构建韧性城市，积极防护、弹性应对是未来城市发展的主流。建设韧性城市就是要有效地增强城市的可持续发展能力和自身的免疫力。后疫情时代，提高城市韧性已经成为了城市规划工作的重要内容。

二、中国新型城镇化发展现状

城市作为一个非农业人口、产业集聚的区域，城市的规模效应、集聚效应一直在作用于城市的发展，尤其是城市进入工业化、信息化阶段，城镇化的速度明显加快，吸引力显著增强，人口、产业等都在向发展较好的城市快速聚集。在这样的城市发展过程中，城市对于人口和产业的聚集能力不断增强、螺旋上升，城市规模急速扩张。随着改革开放以来我国城镇化的快速发展，目前已经转入了一个新的发展阶段。截至2019年末，中国城镇化水平超过了60%，快速城镇化进程不仅给城市的运营维护带来了压力，同时也为城镇化的未来发展带来了挑战。自建国以来，我国的城镇化发展过程曲折上升。在这一过程中，改革开放无疑是一个重要的助力引擎。虽然我国的城镇化进程较西方来说相对滞后，但正因如此，才有机会在城镇化的进程中吸纳借鉴西方城镇化的经验，指导我国新型城镇化的发展。改革开放以后，随着市场经济的繁荣兴盛，我国城镇化进程进入了快车道，在市场经济的吸引作用下，大量的农业人口开始进入城市谋生，仅到1996年我国的城镇化率就已经突破了30%，截至2011年末，我国城镇化率突破了50%，城市居民人数首次超过了农村居民人数，现在我国的城镇化率已经超过60%。“十四五”时期，面对社会发展阶段和发展环境的变化，我国新型城镇化进程需要做出及时调整。一方面是因为城镇化已进入了一定阶段，根据美国学者诺瑟姆提出的城镇化“S”型曲线，城镇化即将进入第二个拐点，城镇化水平将逐渐趋向饱和；另一方面是因为国家政策开始发生变化，“双循环”、乡村振兴、碳达峰、碳中和等国家战略的陆续出台正在改变我国城市发展模式和乡村发展实际，这一过程中农村的推力放缓，加之在城市规模集聚吸引力不足等多重因素的共同影响下，我国城镇化进程开始减速，并逐渐转入高水平、高质量发展状态。

三、中国新型城镇化未来发展趋势

中国城镇化已经取得了阶段性的成果，但是成效不能掩盖问题。在城镇化的发展过程中，东西部区域发展不均衡、南北部差异进一步拉大、西部大开发战略成效甚微、东北地区人口流失增速、半城镇化人口扩张等现实问题都是制约城镇化高质量发展的重要因素。本文通过对城镇化发展历程的梳理研究和对现有研究成果的对比分析，提出中国城镇化发展面临的现状问题，并总结出未来中国新型城镇化发展的趋势和应对手段。（一）城镇化面临的发展困境。当前我国城镇化发展主要面临四个方面的发展困境。1、城镇化发展的支撑力不足。对比西方发达国家和地区，我国城镇化的产业支撑尚不充分。通过数据对比分析，我国城镇化与工业化的比率为1.73，不仅低于西方发达经济体，而且低于全球平均水平，这直观展示出我国城镇化发展的产业支撑有待加强。随着城镇化进程从高速增长转向高质量发展，我国城市均面临着产业发展与资源环境承载力约束的问题，产业结构老化、发展动能无力、高技术供给不足以及现代多元化服务业滞后等因素制约城市发展可承载能力，迫切需要通过产业结构优化升级、服务业提质增量等手段为新型城镇化发展提供有力支撑。（图1）2、城镇化区域格局有待优化。城镇化的快速发展过程中，经济发展的不平衡导致中国东部与西部、南部与北部城镇化水平落差较大，同时从城市规模和密度上来看，东南沿海地区也远超中西部地区。受制于经济基础、公共服务以及基础设施等因素的影响，西部地区在城镇化建设方面一直相对滞后，对土地财政的过度依赖导致城市粗放式蔓延发展，土地浪费极大，土地利用率极低。城市规模集聚效应无法体现，城市有限的基础设施和公共服务供给能力无法满足城市不断扩展的用地规模，导致城市病不断显现。3、城乡一体化融合程度不高。城市与乡村的二元社会结构长期存在，“三农”问题、城乡关系失衡等制约城乡融合发展的因素并未得到根本性解决。城乡差距拉大，一方面是因为农村基础设施、教育、医疗、生活配套服务相对落后，与真正的城乡融合和城乡一体化尚有较大差距；另一方面受我国户籍政策的影响，农业人口进城面临很多生活问题，无法真正地融入城市生活，原本的城乡人口二元结构又变成了城-乡-半城的三元分割，城乡融合发展的核心制约因素仍然显著，并未得到解决。4、现代化治理能力有待提升。当前城镇化发展所带来的城市发展问题也有一部分来源于政府治理手段的不足，全面深化改革不断推进，但目前并未完全有效地冲破原有体制屏障。政府与市场之间的博弈关系仍在继续，户籍、土地以及要素市场化机制不完善等因素促使政府提高现代化治理能力。在传统的城市治理过程中，普遍面临着城市营商环境、城市生活质量、城市公共服务能力等多方面的挑战，政府治理能力在集约化、智慧化、生态化及紧急事件应对处理方面存在严重短板，亟待进行弥补。（二）新型城镇化未来发展主要影响因素。城镇化高质量发展将是我国下一阶段乃至相当长时期内的主要战略任务，梳理分析城镇化目前的发展思路与现状，我国新型城镇化任重而道远。中国新阶段的城镇化应该继续坚持以人为本的发展核心，切实保障发展成果人民共享。通过对资料的分析研究，影响中国城镇化未来发展的因素主要有以下几个：1、产业结构转型，经济多元化发展。随着疫情长期侵扰，导致实体经济备受冲击，虚拟经济得到快速发展，传统经济模式正逐渐产生变化。而且工业智能化浪潮来临，产业界限逐渐模糊。城市人口结构的变化导致城市产业需求的改变，老年服务产业正在迎来新的发展机遇期。收入水平、人口结构这两者对于产业发展具有直接的影响，未来产业发展应该重点落地服务型产业，优化现有产业结构布局，以政府为主导，推动一二三产业走向全面融合。产业兴旺是城镇化发展的根本驱动力。2、劳动力结构调整，人力资源保障。随着科学技术的进步，产业智能化转型成为必然趋势，传统劳动力市场受到了强烈的冲击，就业供给与新职业需求正面临显著矛盾。传统劳动力红利的丧失叠加创新人才资源需求，使我国劳动力供给对城镇化发展的支撑显得力不从心，因此下一阶段的城镇化发展要注重保障人力资源。着眼西部欠发达地区，受区域条件限制，西部地区尤其是县域空间层级在发展过程中，人才引进困难、产业结构单一、基础设施匮乏、服务能力不足，人口流动多为劳务输出。因此，在新型城镇化过程中，这类单元拥有广泛的人力资源，应充分发挥特色优势，承接人力资源保障职能，发展人力资源培训、输配等特色产业。3、城乡二元融合，要素双向流动。城乡融合发展理念下，乡村与城市不再是传统的二元关系，而是一个互动共生的有机整体。随着乡村人居环境的大规模改善以及乡村振兴战略的全面推进，城乡差异得到有效缓解。搭建城乡良好的互动关系，吸引人才回乡，提高乡村振兴质量，从而有效提高城镇化发展质量。4、城市发展模式转型，城市科学可持续发展。城市是一个有机系统，新旧更迭在这个系统中每时每刻都在进行。城市发展已经从增量发展模式转为存量发展的模式，在这样的时代背景下，城市复兴成为城市发展主旋律，城市建设向内转变，优化内部空间结构，盘活存量资源，提升城市规模集聚效应。新型城镇化过程也要秉持以人民为中心的理念，以人为核心，消除人群孤岛，满足不同人群的多元化需求。同时，弱化行政界限，消除管理壁垒，城市由单一竞争模式转为区域合作模式，推动城市之间产业合作、信息共享，走区域一体化发展道路。（三）中国城镇化未来发展趋势。后疫情时代，疫情常态化防控对城市发展产生的挑战引发了城市建设者、管理者与规划师的反思与总结。基于后疫情的时代背景，中国城镇化未来发展要着力扭转之前传统单一发展的理念，树立以人民为中心的根本宗旨，以生态文明建设为导向的国土空间规划思想，促进区域统筹协调和城乡融合发展。首先，在未来的发展过程中，通过国土空间规划体系的建立，落实主体功能区划，守住生态安全红线，转变城市长期以来快扩张、高消耗的粗放型发展局面。进入存量发展时期，要着力恢复城市活力，实现城市存量物质空间资源的高效利用，迈入高质量、集约化、精细化的发展模式。其次，要重点改善城乡人居环境。城镇化的核心是人民，本质是要让更多人的生活更美好，但是随着城镇化进程的推进，人口规模、用地规模急速扩张，远超出了城市的承载能力，城市已经不再拥有美好生活的环境。在下一阶段的城镇化发展中，着力推进城乡设施资源均等化配置、公共服务无差别供给，利用有机更新的方式为城乡居民提供健康、安全、宜居的城乡人居环境；促进要素灵活流动，推进城乡一体化融合发展，构建完整的生态基础设施体系，促进城乡空间和人居环境的和谐共生。最后，全面提升治理能力现代化。城镇化转入高质量发展阶段，是着力解决城镇化推进过程中所累积问题、矛盾的重要机遇期，这一阶段城市需要迈入精细化管理阶段，提高治理管理水平就必须要引进新技术、新方案、新模式，努力提升治理模式向着精细化、智慧化发展，进而推动城市应对风险的能力和灾后快速恢复的能力。综上，立足新的历史发展时期，中国新型城镇化水平亟待从量的评判转向质的提升。新型城镇化不再单以城镇化水平为考量指标，而应以城镇化的高质量发展为目标。在这一过程中，我国需要尽快实现产业结构的优化升级、城乡要素双向灵活流动、城市治理能力现代化建设等，保持新型城镇化发展稳定推进。展望“十四五”，新型城镇化高质量发展重任在肩，对于国家社会主义现代化建设和第二个一百年奋斗目标的实现具有重要的积极意义。面对纷繁复杂的国际局势，我国要继续坚持深化改革，充分发挥社会主义制度优势，打造新型城镇化高质量发展路径，激发市场潜能，促进动能转换和模式更新，以实现城镇化高质量转型。

主要参考文献：

［1］王凯，林辰辉，吴乘月.中国城镇化率60%后的趋势与规划选择［J］.城市规划，2020（12）.

［2］李兰冰，高雪莲，黄玖立.“十四五”时期中国新型城镇化发展重大问题展望［J］.管理世界，2020（36）.

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作者：霍晓东 单位：兰州交通大学建筑与城市规划学院