新型研发机构的外部治理策略

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摘要：新型研发机构是我国为深化科技体制改革而建立的一种新型科技创新组织，是推动区域产业转型升级的新引擎，是国家技术创新体系的重要组成部分，加强国家层面的外部治理，对推动新型研发机构高质量可持续发展具有重要意义。该文通过分析新型研发机构的概念和内涵、形成内因、发展现状、面临的问题，从明确概念和定位、打通晋升“国家队”的发展通道、全面规划和统筹布局、强化复合型人才培养责任四个方面提出推动新型研发机构高质量发展的建议。

关键词：新型研发机构；高质量发展；国家技术创新体系；治理

新型研发机构在“十三五”期间发展势头迅猛，数量激增，已成为国家技术创新体系的重要组成部分。新型研发机构虽然发展快、数量多，但规模、质量却参差不齐，发展水平总体不高，实力顶尖的研发机构寥寥可数，多数尚处在边建设边摸索的阶段。为实现我国新型研发机构的高质量可持续发展，提升我国技术创新体系整体效能，本文提出完善新型研发机构外部治理的几点策略建议。

1新型研发机构的概念和内涵

新型研发机构的概念于2013年提出，“新型”相对于传统科研机构而言，寓意着这类机构肩负着科技体制改革、促进区域经济发展的使命，“研发”包括研究和开发，体现了这类机构技术创新的本质，“机构”限定了独立法人的身份[1]。“新型研发机构”因较为准确且灵活的解释性而被广泛使用，但其定义及范畴并没有法律文件给予统一规定，各省市（包括自治区、直辖市）建设的实验室、研究院，如广东省实验室、北京协同创新研究院等，均具备新型研发机构的属性。2019年，科技部发布了《关于促进新型研发机构发展的指导意见》，首次从国家层面对新型研发机构的定义给予统一规定。从1996年第一家新型研发机构诞生[2]至今，从“四不像”[3]的粗略描述到如今较为精准的特征刻画，经过二十多年的发展，新型研发机构的概念与内涵逐渐统一，即以产学研合作为内核，集“科学研究、技术创新、成果转化、产业发展”于一体的新型研发组织模式，具有投资主体多元化、治理模式现代化、运行机制市场化以及公益性和开放性等特征[4]。

2新型研发机构的形成内因

2.1科教资源匮乏地区科技创新的原始契机

不同于传统科研机构由中央顶层设计、布局和建设的模式，我国新型研发机构发起于科技体制改革大背景下深圳市的先行先试[5]。20世纪80年代初，深圳充分发挥毗邻香港的优势，实现了早期深圳经济特区的飞速发展，但在20世纪90年代初，支撑深圳市经济发展的加工贸易出现严重滑坡，面临产业升级困境[6]。1992年，党的十四大召开，推动中国全面对外开放，1995年，中共中央、国务院发布《关于加速科学技术进步的决定》，提出了科技工作应面向国民经济建设。鉴于科教资源匮乏，深圳大胆创新，于1996年联合清华大学成立深圳清华大学研究院，推动清华大学科技成果进深落地转化，以支撑深圳高新技术产业发展，从此开启了我国新型科研机构的崭新探索。2006年，深圳再次联合中科院和香港中文大学建立中科院深圳先进技术研究院。此后，深圳市的做法在广东省推广，并被长三角、珠三角、北京等地区不断模仿和复制，直至普及全国。

2.2创新价值链连通发展的必然路径

从知识创新到技术创新、产品创新的创新价值全链条，包括从知识到产品生产、销售的全过程，并实现产业资金再投入知识创新的良性循环，关键核心是知识与技术的流通和转化应用[7]。创新价值链的贯通要经历两次“死亡之谷”，从知识创新到成熟技术、再从成熟技术到商业产品之间往往面临较大的失败风险，形成了基础研究到实际应用之间的鸿沟[8]。知识创造与科学发展的不确定性导致知识创新环节必须由政府主导、高校院所承载，往往与市场需求存在一定的偏差，而产品创新环节以市场为导向、以企业为主体、以利益为驱动，没有能力也没有动力以知识创新驱动产品创新。于是技术创新就成了最关键也是最薄弱的环节，尽管龙头企业探索技术创新以应对市场竞争，但往往聚焦于自身的产品升级需求，与存量的知识创新环节依旧脱节。因此，承担技术创新职能和相应风险的新型研发机构，成为连通创新价值链的必然选择和路径。

2.3产学研深度合作的内在动因

我国科技体制改革近30年时间里，逐渐形成了以高等院校、科研院所和科技企业为创新主体的科技支撑体系。在创新价值链中各创新主体所承担的责任、义务和功能均不同，所遵循的规则和利益诉求也不同，产学研合作的实质是跨越组织边界，构建一个协同创新的全新网络体系，以实现创新要素和资源的有效流动[9]，因此需要一个各合作方以外的组织载体，来实现知识、技术和产业之间的有效对接。新型研发机构不同于传统研发机构，具有独立法人特征和组织优势，可充当产学研合作三方的协调者[10]，解决产学研合作过程中可能出现的各种问题，以实现组织利益为目标，承担技术熟化过程中的风险，推动高校院所的科技成果市场化，从市场获取收益维持自身的运转。

3新型研发机构的发展现状和外部治理情况

“十三五”期间，新型研发机构呈现爆发式增长，截至2020年底，新型研发机构已有2140余家，以广东、江苏、湖北、山东领跑[11]。据不完全统计，全国已有27个省市布局新型研发机构并出台相关管理文件，在机制创新、双创发展方面进行了不同程度的探索。随着新型研发机构规模的不断壮大，这种寻求科技与经济融合的新型组织逐渐掌握了一定的行业话语权，并引起全社会的关注，成为我国科技创新发展的新生力量。近年来，新型研发机构的发展逐渐受到国家层面的重视，在中央文件中频频露头，成为我国技术创新体系的重要组成部分[12]。2015年9月，中办、国办出台《深化科技体制改革实施方案》，将新型研发机构的发展上升到国家层面。2016年5月，中共中央、国务院发布《国家创新驱动发展战略纲要》，提出发展面向市场的新型研发机构。同年8月，国务院颁布的《“十三五”国家科技创新规划》中强调，培育面向市场的新型研发机构，鼓励和引导新型研发机构发展。此后，新型研发机构首次被写入2018年政府工作报告中。2021年12月，新修订的《科技进步法》增加了新型研发机构的内容，赋予了其法律地位，对其探索给予了肯定。至此，国家对新型研发机构的发展给予了一定的引导，但尚未形成完善的治理体系。

4新型研发机构高质量发展面临的问题

当前，我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程，以实现高质量发展为主题，我国新型研发机构迎来了前所未有的新机遇和新挑战。虽然学者对新型研发机构进行了全方位的、深入的研究，国内外的典型案例也为我国新型研发机构的发展提供了良好的借鉴，各省市也在积极探索创新模式和发展路径，但实现新型研发机构全面高质量发展，助力地方经济跃升，增强国家创新体系效能，还面临着一些亟待解决的问题。

4.1总体呈现碎片化发展格局

虽然2019年科技部发文从国家层面对新型研发机构的定义给予了规定，各省市在认定新型研发机构时依旧存在范畴和标准不统一的现象，不乏一些省市在申报条件方面设置偏低或模糊，导致新型研发机构数量繁多，规模、水平参差不齐，总体呈现碎片化发展格局，系统性梳理工作存在困难。学者对新型研发机构的研究也停留在政策安排、机制创新、内部治理等宏观层面，对全国新型研发机构以投入产出数据为基准的经济效果、社会贡献等实证分析几乎空白。因此很难评价其发展现状、效果和趋势，从而精准提出优化组织结构、提升发展质量的建议。

4.2核心功能定位存在偏差

新型研发机构由市场自发而起，总体发展缺乏全国一盘棋的总体规划和顶层设计，各省市对其建设发展的相关制度规定不统一、引导政策不够详尽，导致不同主体[13]建设的新型研发机构在核心功能定位方面存在一定偏差。既与工业技术研究院、产业技术研究院等研发组织有相似之处，也与众创空间、孵化器等平台存在重叠。不与高校“争名”，不与企业“争利”，同时“顶天”又“立地”的发展路径不明确，虽然遍地开花，看似繁荣，但却与其他各类产学研平台缺乏协作，导致一些领域出现重复建设和资源浪费的现象。

4.3重建设、轻管理问题明显

新型研发机构是相对传统科研机构在科技创新组织方面的范式变革，具有体制机制新、运行管理新、功能定位新、建设目标新的特点[14]，而在实际建设中，投资主体往往重建设、轻管理，导致多数新型研发机构体制机制创新不足，依旧保留了计划经济色彩。我国新型研发机构建设陆续推进、数量喜人，但可借鉴可推广的集科研、教育、人才、产业、金融于一体的成功发展模式还较少，多数依靠政府引导资金建设，且建设时间较短，还未形成自我造血能力。发挥产学研协同作用，为企业提供科技支撑、带动区域经济的同时，实现自我发展，是一项系统性工程，需要政府引导、多主体协作、多要素保障，仍需在建设过程中不断探索。

4.4复合型人才供给不足

新型研发机构的发展受到复合型人才匮乏的严重制约。美国国防高级研究计划局（DefenseAdvancedResearchProjectsAgency，DARPA）模式实施成功的关键是项目经理人制[15-16]，德国弗劳恩霍夫协会、史太白技术转移中心的良好发展得益于德国“双轨制”教育体系培养的大量应用型和技术性人才[17]。我国新型研发机构作为连通创新链和产业链的重要载体，对懂技术、懂市场、懂管理的复合型人才的需求尤为迫切。高水平的复合型人才短缺已成为我国新型研发机构发展壮大的最大瓶颈。一些新型研发机构在探索联合高校院所培养基础研究人才的同时，发现和培养复合型人才。2019年，我国提出建立职教高考制度，力图把“职教高考”打造为与普通高考地位平等的高考[18]，意味着5~10年以后，高水平技术人才的短缺问题能得到一定程度的缓解。而现阶段，新型研发机构对复合型人才的需求仍需靠自给自足。

5推动新型研发机构高质量发展的外部治理策略

5.1明确新型研发机构的概念和定位

推动国家和法律层面对新型研发机构概念的准确界定，明确其作为产学研合作载体，从技术创新到成果转化、连通创新链和产业链的功能定位，对于在创新价值链中只承载阶段职能的研发机构，如只进行成果转化或企业孵化的研发机构，划分至产业研究院或孵化器范畴。加强区域数据采集，推动对全国新型研发机构的系统性梳理工作，以规模、领域进行分类，对新型研发机构开展基于投入产出计量数据的绩效评估，强化问题导向的诊断式评价，鼓励学者以数据为基础，对其产学研协同创新、成果转化和服务区域经济等成效进行深入的、穿透式的研究，为发展具有中国特色的高水平新型研发机构提供策略、理论、数据支撑。

5.2全面规划，统筹布局

强化上下联动、横向协同的总体部署，围绕国家战略需求，坚持“全国一盘棋”布局高水平新型研发机构。首先，联合同领域高水平高校院所，从国家层面自上而下布局建设“国家队”，通过新型研发机构补齐产业关键核心技术短板，在战略必争领域抢占先机。其次，推动各省市基于自身产业基础并围绕新兴产业，研究制定新型研发机构的区域、领域布局及中长期发展规划，同时完善创新服务管理与政策体系，加强推动高质量发展的过程管理和分类管理，并建立政府逐步退出机制，促进新型研发机构自我造血、自我发展。最后，加强与孵化器、众创空间等其他科创平台和载体的资源整合，以“国家队”为龙头，发起同领域内新型研发机构联盟，推动人才交流、资源共享和技术共研。

5.3打通晋升“国家队”的发展通道

新型研发机构的发展遵循市场化规律，具有自我调整和自我净化的特点。随着新型研发机构逐渐成为我国技术创新体系的重要部分，“野蛮生长”要向高质量发展的新阶段过渡，顺应市场规律的同时，一方面，打通地方建设的新型研发机构晋升“国家队”的发展通道，鼓励实力强劲的新型研发机构主动拥抱国家战略，履行国家使命，打造国家战略科技力量；另一方面，树立标杆典范、加强社会宣传，强化标杆的责任担当，发挥标杆的头雁效应，激励其他新型研发机构以更高标准加强自我建设和发展。

5.4强化新型研发机构培养复合型人才的责任

国与国之间的竞争归根结底是人才的竞争，既包括创新价值链上游的高层次科研人才，也包括创新价值链中下游的复合型人才和企业家。在我国社会复合型人才紧缺的现实背景下，发现和培养复合型人才将为强化区域科技创新策源提供有力支撑，而具有规模和体制机制优势的新型研发机构应承担起复合型人才培养与输出的重任。因此，要加强政府引导和政策激励，以双方自愿、互惠互利的原则，大力促进高校院所与新型研发机构在联合培养研究生、博士后方面的战略合作，建立以项目为纽带的产学研联合培养模式，加强培养高层次复合型人才的实践与探索。对于实力顶尖的新型研发机构，支持其与国外高校、院所和企业的广泛合作，构建导师共享、学生共育的人才培养生态，联合打造复合型人才培养高地。

作者：徐小俊 孙雁 郭昉 单位：国家科技评估中心