基建项目精细化财务管理研究

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摘要：PPP项目模式的推行体现了国家深化体制改革、转变政府工作职能、激发市场活力的创新型经济转型理念。这一模式的推行减轻了财政负担，打破了行业垄断，与此同时也存在法律体系不健全、关联交易定价不公允、投融资压力大等一系列问题。基建企业如何因地制宜、审时度势地制定行之有效的应对措施是面对激烈的市场竞争、实现长期稳定发展的关键。

关键词：PPP模式；基建项目；财务管理；策略

“十三五”规划指出：“加快进一步放宽基础设施、公用事业等领域的市场准入限制，采取特许经营、政府购买服务等政府和社会合作模式，鼓励社会资本参与投资建设运营。”政府大力推广PPP项目模式，一定程度上打破了行业壁垒，优化市场资源配置，提升公共服务的供给效率。PPP模式作为一种创新机制，涉及领域广泛、项目数量多、投资金额大，既有利于我国在短时间内迅速积累PPP项目的管理经验，也提出了PPP法律政策完善的紧迫需求。本文以基建项目建设为背景，阐述了PPP项目模式在我国推行的积极意义，同时根据存在的问题提出应对措施，最终实现PPP项目建设的可持续发展。

1PPP项目模式的内涵及特点

PPP项目模式是指政府与企业组织之间，为了建设基础公共设施项目，以特许权为基础，通过签署协议建立的合作伙伴关系。它是一种围绕项目主体建立的公共私营合作机制，是不以利润最大化为目的的公益性项目。一般由企业组织承担项目设计、施工及其运维工作，政府部门负责项目的征地拆迁和质量监督工作。政府与企业组织之间互利互惠、取长补短，最终实现合作共赢、利益共享、风险共担的目标。

2PPP项目模式发展的积极意义

2.1转变政府职能，减轻财政负担

PPP项目模式引入社会资本进行投资减轻了政府的财政负担，推动了政府各职能部门转变工作模式，提高了政府对公共项目的运作效率，强化了政府的服务意识及协同管理水平。PPP项目的投产运营是在政府部门的监管下，以特许权为基础，设置风险分摊机制、利益分配条款，其净收益有助于消化政府的存量债务，改善城市治理结构，提升公共服务的质量。

2.2打破行业垄断，适用范围广泛

PPP项目模式的引入使基建单位有了更广阔的发展空间，该模式可适用于市政公共设施及道路、铁路、机场、医院、学校等建设，能为政府部门提供更多的项目筹建资金和公共设施供给服务，基建单位可参与项目前期规划、可行性研究论证、融资政策制定等工作，这不仅降低了基建单位的投资风险，还有利于其加快新设备更新以及新工艺的研发。

2.3减少工程造价，降低投建风险

基建单位在一定程度上可享有政府给予的税收优惠、贷款担保、财政补贴，较好地保障基建单位的基本利益。政府部门与基建单位共同参与管理，缩短了建设周期，降低了筹建成本。只有当项目已经完成并得到政府批准使用后，基建单位才能开始获得收益，因此PPP模式有利于降低工程造价和资金风险，保障基建单位有利可图的同时激发市场多元化发展。

3PPP项目模式下财务管理的现状

3.1市场需求评估不充分，投资回报率低

由于政治、经济、社会等因素存在信息不对称的原因，地方政府为了吸引企业投资，在关键经济数据以及社会基础资料上做出大量的虚假陈述，导致企业进行可行性研究论证以及风险评估时出现严重偏离实际的情况，增大了投资风险以及前期论证工作的难度。例如：某基建单位以PPP项目模式投建某高速公路项目，该地区经济发展滞后，车流量比较少，开建不久后，政府又在同城规划了另一条市政公路的建设，从而损害基建单位的利益，缩小了基建单位投资回报的空间，存在难以达到预期收益甚至是无法收回建设成本的可能。

3.2缺少法律保障体系，政府信用风险高

由于PPP项目模式引入我国时间较晚，国家目前还没有完成PPP项目的立法工作，出台的一系列规范性政策文件层级低、效力差，文件内容也时常权责不明、避重就轻。PPP项目协议归属于行政法的管辖范畴，如果地方政府出现违约行为，适用于行政诉讼的解决方式很难维护企业组织的合法权益。例如：某地方政府负责PPP项目建设的征地拆迁协调工作，因政府各部门权责划分不明确，上下联动性差，导致红线内用于修筑高速公路的土地无法按时移交给已进场的基建单位，造成无法按工期进行施工，无形中加大了基建单位的成本投入。

3.3关联交易定价不公允，转移纳税义务

由于大型建筑集团企业为节约与上、下游企业的交易成本，往往实行纵向一体化战略用以优化供产销关系。集团公司将中标后的PPP项目分配给供应链结构下的关联企业负责采购、施工、运营等各个环节的工作，再利用供应链结构下关联企业不同的税率进行税务筹划，以此作为制定关联交易定价的依据，从而将有盈余的企业利润转移到亏损企业或将纳税义务转移到税率低或存在税收优惠政策的供应链关联企业，最终达到平衡集团整体盈亏及税负的目的。这种关联交易无形中违背市场经济中的诚实信用和公平交易原则，间接地阻碍了市场经济的良性循环，破坏了国家税收制度，最终损害国家利益。

3.4工程建造成本上涨，导致项目预算超支

由于PPP项目是公益性项目，与人民群众的利益密切相关，在项目建设过程中，可能会因社会经济环境的变动，导致人工费、材料费、运输费等价格上涨，从而造成实际工程建造成本远远超过工程预算成本，当企业向当地政府提出调价申请时，政府出于保护公共利益的考量一般不赞成调价，从而影响企业的营收能力。例如：由于2021年国家发改委发布“能耗双控”的限电令，导致市场上的水泥、柴油物资供不应求，价格不断攀升，使得某在建PPP公路项目的材料采购成本不断上涨，超过项目建造预算标准。

3.5PPP项目融资压力大，资金使用效率低

PPP项目工程造价高，资金需求量大，主要由地方政府和基建单位联合出资成立项目公司进行运作，作为临时成立的项目公司，一般未独立设置金融部门，未建立融资管理机制，未将金融职能纳入到财务工作体系中去，涉及资本运作，也只是局限于银行贷款和企业自有资金的管理，未真正发挥金融引领和融资促进的作用。一旦项目公司资金短缺，就不能及时发挥融资工具的功能，从而影响PPP项目的施工进度，增大债务利息及建设成本。在实际的工程建设中，PPP项目多采用“多头账户、层层划拨”的方式进行工程款结算，涉及的层级多，流程繁琐，影响了资金的流动性和时效性。

3.6财务人员参与度低，从业人员素质不高

在传统PPP项目建设中，财务人员大多只负责会计核算、税务筹划、资金管理工作，未参与项目调研、招标立项、价格谈判、协议签订等工作，使得PPP项目的投资在一定程度上缺少财务理论分析、数据支撑以及可行性研究论证等环节。在建筑行业普遍低价中标、政府行政干预度高以及缺少法律保障的大环境下，这种不计成本效益的PPP项目投资具有一定的随意性和盲目性，无形中给基建单位埋下了各种风险隐患。另外，建筑行业粗放的管理方式以及财务人员配备素质不高的现状使得日常核算不够规范，财务管理不到位，一定程度上加大了基建单位的财税风险以及成本把控的难度。

4PPP项目模式下财务管理的措施

4.1加快法律体系建设，建立风险评估体系

建议中央政府部门加快立法进度，在现行规章制度的基础上，构建一套普遍适用、统一规范的法律体系，明确界定政府与企业在PPP项目中的权责范围，合理分担项目风险，平衡政府部门与企业之间的利益分配，建立行之有效的监督机制，减少行政过度干预，确保PPP模式能够健康有效地实施。与此同时，基建单位还需要建立一套完善的项目评估体系，做好PPP项目中投资风险、融资策略、财政补贴、预算标准等要素的评估，不盲从不跟风，切实做好PPP项目投资管理与风险承担的有效权衡，提高项目建设运营的社会经济效益。

4.2完善投资管理机制，制定合理的融资方案

PPP项目建设资金需求量大，单靠一个基建单位投资建设，融资压力比较大，地方政府可以将PPP项目分解成多个标段对外招标，根据标段施工难易程度、投标单位融资能力、建设单位资质水平进行择优选择，这样不仅可以根据实际的工程情况灵活筛选合适的供应商，也可以减轻政府的监管压力，从而有效降低违约风险、信用风险。基建单位应建立金融部门，将金融职能纳入到财务工作体系中去，根据PPP项目的施工方案及施工进度，采用动态、多元化融资策略拓宽融资渠道，准确估算资金需求量，合理利用财务杠杆，优化资本结构，从而确保工程进度、融资期限、资金需求量相互匹配，减少债务利息成本。

4.3合理制定预算标准，强化成本管理力度

基建单位应围绕PPP项目的作业内容、施工进度、计税方式制定人工费、材料费、机械费、间接费用、期间费用的预算标准，细化各业务关口的成本管控责任，对项目实际收入、投资成本、营业利润进行对比分析，降低非生产性资本占用比例，为项目资金预算监管的科学性、规范性提供核算依据。加快信息化数据处理平台的建设，引入软视频会议系统、资金集中审批系统、智能化记账系统，将财务人员从繁琐的日常业务中解脱出来，进一步引导财务人员转移工作重心，提高财务人员对基础数据的横向、纵向整合分析能力，通过对关键业务口的动态把控，及时掌握项目建设的整体状况、经营情况，为项目制定决策、创造盈利点提供数据支撑。

4.4健全风险管理机制，提高风险预警能力

PPP模式下政府与基建单位应制定合理的风险管理机制，以相关法规政策为基础，通过合同明确合作双方各自应承担的风险，比如：政府部门应分担政府信用风险、征地拆迁风险、市场需求变化风险等；基建单位应分担债务违约风险、技术质量风险、收费价格风险、税务政策变动风险等。基建单位应提高风险预警能力，建立风险管理目标、风险识别与评估、风险分析与处理能力，进行从工程概算、预算控制、施工作业、成本把控的全过程风险管理，最大程度降低企业的资金风险、投资风险、融资风险、收益分配风险，减少各项风险对基建单位造成的损失，提高PPP项目的投资效益水平。

4.5建立预约定价安排，降低内部交易定价风险

预约定价安排是企业对其未来年度关联交易的定价原则和计算方法，向税务机关提出申请，与税务机关按照独立交易原则协商、确认后达成的协议。它是反避税领域里的重要服务方式，在优化营商环境、促进企业发展中发挥积极作用。预约定价要求企业拟提交申请前3个年度且每个年度发生金额达4000万元以上的关联交易，它一般分为预备会谈、谈签意向、分析评估、正式申请、协商签署和监控执行共六个阶段，符合一定条件的可以申请适用简易程序。预约定价可获得未来年度的税收确定性和关联交易的合规性，减少企业未来年度的转让定价风险，降低税收成本，和谐征纳关系。

4.6实行财务全过程参与，配备高素质财务人员

一套科学合理、切实可行的财务管理制度是保证PPP项目能够有序开展的前提条件，也是建设项目各业务环节实现良性循环的制度保障。在PPP项目前期准备阶段，财务人员应参与项目调研以及可行性投资论证工作；在项目招标立项阶段，财务人员应参与协议编制以及价格谈判工作；在项目实施阶段，财务人员应参与项目预算编制、成本管控工作；在项目终结阶段，财务人员应参与项目移交以及工程清算工程等。要实行全过程的参与，要求财务人员应具备相应的财务管理能力及较高的专业素养水平，一方面能够引导日常财务管理工作合理合规，提高财务工作效率；另一方面能够使资金分配、预算管理和项目方案的设计、规划更加科学，从而提高资源配置效率，从根本上提升财务人员的财务数据提取、财务报表分析及业务整合能力，为企业决策提供有力的数据支撑。

5结语

PPP模式在我国运行时间较短，经验不充足，在实际运行过程中出现了诸多问题。因此，政府部门和基建单位应根据现行规章制度明确自身职责范围，加快法律体系建设的同时建立风险共担机制，结合基建单位各项预算管理、风险控制机制，有效把控PPP项目的投资、建设、运营风险，为PPP模式的长远发展提供有力保障。在我国经济步入新常态的形势下，推广运营PPP模式一方面是促进经济转型、加快新型城镇化发展的有力举措，有利于整合社会资源，激发市场经济活力，提高政府公共服务的效率与质量。另一方面也是深化财税体制改革，构建跨年度预算平衡机制的重要内容，有利于降低地方政府债务风险，拓宽城镇化融资渠道，实现国民经济的多元化可持续发展。

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作者：张彩丽 单位：新疆北新路桥集团股份有限公司