长期护理保险制度问题及对策

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摘要：随着中国人口老龄化程度的不断加深，高龄老人越来越多，失能老人的规模也不断地扩大。失能老人作为一类特殊群体，关系着老年护理政策的实施进程。长春市作为首批长期护理保险政策的试点城市，取得了显著成果的同时，在供给能力、参保范围、政策引导、护理模式和人才培养方面仍存在突出问题。对此，可通过放宽参保准入条件、优化宣传举措、建立完善评估体系、优化服务类型、培养专业人才等方式解决目前存在的问题。

关键词：长期护理保险；长春；问题；失能老人；对策

目前我国老龄化严重，老年人口众多，达2.5亿，多为60岁及以上的老年人口，有超过16%的失能、半失能老年人。加快老年护理服务的发展进程，是全面解决人口老龄化问题的重要方法，也是实施健康老龄化的现实举措，对稳定经济发展、加大力度改革、促进社会结构变化、保障民生发展、积极建设文明社会具有重要意义。由此，长春市政府于2015年5月1日正式实施失能人员长期护理保险，致力于解决不断增长的人口老龄化、长期护理政策中失能老年人的保障以及失能老年人自身和家庭的生活幸福感、家庭获得感的提高以及经济压力的缓解问题，使失能人员在长期护理保障中得到应有的人文关怀。以失能老人为研究对象，需要满足该种人群的基本生存和基础的医疗护理，以期能减轻失能老人自身和家庭、社会压力，社会保障手段就是长期护理保险的基本含义。在老龄化背景下，家庭中若有失能或半失能老人，该家庭可能会出现家庭护理功能弱化、老年人财务负担能力有限、家庭负担过重、医保基金支付压力较大等问题。由此可知，针对长春市长期护理保险制度提出改进意见尤为重要。

一、长期护理保险的国内外文献综述

（一）国外文献综述

在某些经济发达国家，老年长期照护保险由来已久，并不断实践探索，同时产生了很多值得借鉴的经验，主要以社会化、现状和问题以及效果三方面内容为主。第一方面，JuMoonPark（2011）认为由韩国国家健康保险机构对护理保险进行统一集中管理可以有效提高护理保险制度实施的效率，并且可以充分节约管理成本［1］。第二方面，Tamiya（2011）认为实施长期护理保险能够改善日本老年群体的健康状况，进而论证了实行并推广长期护理保险的必要性［2］。第三方面，Kemper（2016）认为社区照护减轻了家庭成员的养老负担［3］。由此可以看出，世界上老龄化比较严重的发达国家在失能老人长期照护服务方面都有一套符合本国国情的长期照护服务体系，并且在实施过程中该制度对大部分国家都产生了积极有效的影响［4］。

（二）国内文献综述

随着我国对长期护理保险政策的研究，也取得了丰硕成果。在实施现状方面，学者李静（2018）认为养老机构照护、日间照料中心、医疗机构照护床位、居家上门照护、家庭照护为我国现阶段老年照护的主要模式［5］。问题研究方面，学者李月娥、明庭兴（2020）认为我国长期护理保险制度过度依赖医保基金，不具备长期实施的基础［6］。效果分析方面，学者李元、陈立行（2018）认为失能人员长期护理保险减轻了经济压力，改善了失能老人的晚年生活境况［7］。总体来看，长期护理保险制度在我国各地呈现碎片化现象，因地制宜寻找自身地区真正所需的措施，同时互相吸取其他地区的经验，最终找到适合自己本地区的针对性举措是我国各地区政府应做的。

二、长春市长期护理保险制度的实施现状

（一）政策红利精准释放

长春市从启动长期护理保险制度之初年惠及5229人次，到如今成为40358人次的政策支撑，保障人次增长了7倍之多，报销比例达到了80%①。为应对老龄化、少子化的现实需要，长春市政府在全国率先提出建立失能人员医疗照护保险制度。以上数据表明，长春市政府采取了报销比例分级分类、以互联网为依托结算医保、对医疗照护中的目录、失能标准、耗材标准进行规范管理以及远程审批等政策保障，为全国照护制度管理增添了部分内容。

（二）转待遇给付为服务给付

长春市医疗照护保险制度的支付形式，表面上看是以现金的形式给付待遇，医疗照护保险制度的保障对象到定点医疗机构或者养老护理机构享受服务，先垫付护理费用，再按照制度规定的报销比例去社保经办机构报销相关费用［8］。但目前长春市长期护理保险是服务的给付，通俗来讲就是以保险机构为中介，以护理知识和实践为内容，通过机构为被保险人提供服务给付，保障被保险人的自身权益和长期利益。

三、长春市长期护理保险制度的问题

（一）失能老人保险参与程度不高

通过长春市政府官方对长春市失能老人的失能程度数据总结和分析发现：轻度、中度和重度失能老年人比例不一。其中轻度失能老人的比例最高，重度失能老人仅次于轻度，中度失能老人比例较小，说明在失能老人群体中的两极分化比较严重。这种“年龄与失能风险、健康风险类同人类成长轨迹和衰老规律的正向比例趋势”使得老年人所需的护理更为详细和迫切，需要政府更多地为降低失能风险和提高失能老人健康情况提出更完善的政策和更具有现实性的方案。

（二）公立护理机构不足，评估机制不健全

目前长春市医疗保险机构颁布的医疗照护机构定点单位共有79家，包括各类医院25家，各种养老机构或护理院54家，但几十家的机构并不能满足长春市10万名及以上的失能人员。这种供不应求的现象会加大养老服务体系的实施难度，不利于长春市长期护理保险制度和医疗护理制度的发展与完善。随着长春市医疗照护保险和长期护理保险的发展，资金使用的科学性和有效性得不到保障，评估机制并不健全，资金配置不合理。

（三）长期护理保险参保范围狭窄

长春市失能人员长期护理保险于2015年开始，截至今日已有近七年的时间，其制度保障范围在不断扩大。但是仍然有一些未参保和已参保的失能人员与家庭对长春市失能人员长期护理保险制度的了解程度不深，关于其政策范围认定、参保标准和规范等认知不清，政策的普及范围狭窄，政府和相关机构的宣传力度较小，宣传效果较差，与政策期望相差较远。

四、长期护理保险制度的提升举措

（一）引导失能老人积极参加长期护理保险

长期护理保险制度和医疗照护保险制度作为失能群体的社会保障政策，是整个养老保障体系的重要组成部分。据长春市长期护理制度的现状分析可知，现在仍然有未参保的失能老人及家庭不太了解长期护理保险政策的内容，缺少得到护理服务的机会。除此之外，还存在部分已经参保了的失能老人和家庭不了解该项政策，利用效率降低，失能老人和家庭的获得感不高。因此，长春市政府可以从两方面进行分类解决。一是在制度上提出完善的保障政策，确保失能老人参保的安全性和积极性。例如，设计更加多样化的制度形式，对老年人进行分类服务，以不同年龄、不同健康状况、不同生活习惯、不同家庭状况提供不同服务，让社区充分参与进来，为老年人提供更优质的护理服务。二是完善政策宣传路径，以街道、社区、村、乡镇、市、省为分类，进行逐级走访和汇总，再进行逐级宣传。针对不同人群、家庭和地区情况采取不同宣传手法，提升长期护理保险政策和医疗照护制度的宣传准确度，使得所需人群能准确了解服务内容。对极其需要照护帮助的家庭街道和社区可以采取上门走访宣传的方式，向他们详细讲解政策内容，使他们了解参加医疗照护保险后能够享受的福利待遇。

（二）建立充足的医疗机构及完善的评估机制，保障资金配置的合理性

失能老人不断增加的人口数量对长春市医疗机构和资金的充足性提出了挑战。随着失能老人的急剧增加、纳入长期护理保险及医疗照护保险的范围变化，使得定点医疗机构不足，资金周转不畅，由此需要长春市政府在合理范围内增加医疗定点服务机构，或与企业合作，增加服务机构的数量，满足更多老年人和家庭的需要。资金使用的科学性和有效性对长期护理保险制度的可持续发展至关重要，这就需要对资金的使用情况定期进行评估。一是要建立独立的评估机构，保证在资金使用过程中的每个环节都被评估，同时引入第三方监管机构，以最完善的评估机构设置最大程度保证评估结果的准确性及真实性［9］，提高参保人员的安全感。二是构建完善的评估体系，将评估内容根据实际情况进行完善，以确保长期护理保险运行顺畅及落实准确，提高评估效果。三是创建畅通的反馈渠道，使长期护理保险政策在试点实施过程中各项事宜得到及时反馈，在资金配置优化完善的基础上，保证护理资金的在线与持久，从而为长期护理保险制度的平稳发展与实现突破保驾护航。

（三）重点关注未参保人群，扩大参保范围

一是现行长期护理保险补偿政策可适当向早期未参保群体倾斜，在合理范围内适当有度地提高报销比例，做好早期未参保群体的补偿工作。通过政策的力量，使得早期未参保人群获得相应补偿，增加其获得感；对刚参保人群也进行政策激励，使其对长期护理保险相关政策的接受程度、忠诚度提高。二是关注早期未参保群体的身心健康状况，社区医疗卫生机构增加对早期未参保群体的体检频率，并重点关注慢性疾病等老年病［10］。同时，对未参保人群的政策宣传力度加强，加深参保人群对长期护理保险制度和医疗照护制度的认识程度，使其认可度提高。三是加强未参保群体家庭的健康教育和制度介绍，增强他们的健康意识，提高对老年人尤其是失能老人的护理意识，提高老年人身心发展程度，提高老年人尤其是失能老人的安全感、幸福感和获得感，降低乃至避免病情加重情况的发生。

（四）倡导居家护理模式，促进护理模式多样化

我国经济不断向前发展，文化水平不断提高，国民素质整体发展，随之而来的低出生率和人口高龄化问题也不断显现，由此所引发的老年人口护理问题也得到广泛关注。尤其是失能老人群体更加成为老年人口幸福感下降、老年家庭经济压力和精神压力加重的稻草，同时也加大了社会的各方压力。因此，倡导护理模式多样化成为大趋势。其中居家护理模式最为容易实施和普及。一是因为在居家环境中，失能老人面对的环境和人都相对熟悉，这对失能老人的心理作用比较明显，也为其身体健康恢复发挥积极作用。二是家庭和社区的生活设施和娱乐设备相对医疗护理机构更加人性化，可以在一定程度上提高失能老人和家庭的生活获得感，从而提高其生活质量。三是居家护理模式减少了家庭其他成员的往返压力，有利于在家庭亲属的亲情关系中产生积极影响，抵消部分因身体疾病带来的家庭隔阂，同时也有利于本地区在有限的医疗护理资源基础上提高利用率和有效性。根据长春市老年人护理服务存在的问题，首先，要优化长期护理保险的护理服务结构，增加资金投入、培养专业人才和加大政策倾斜力度，建立真正为老年人提供服务的良心模式。其次，在政策引导上，加强对居家护理模式优势的宣传与走访，融合社区医院及社区资源，建立符合当地社区、呈规模化的长期护理医疗点，强化护理意识，为长期护理保险制度的发展奠定基础。

（五）培养专业护理人才队伍，提高护理人员整体素质

照护保险作为我国未来老年护理的新探索，离不开专业护理人员，也对护理人员的服务质量和职业素质提出了更严格的要求，这也是长期护理保险制度可持续发展的后备力量源泉，因此，政府、学校、社会必须加强护理人员的职业技能培训，加大对养护职员的训练和教育力度，提高护理人员的准入门槛，拉高行业整体素质，为老年人护理工作提供更加专业的服务。首先，政府和教育单位要对每个护理服务提供者进行完备的专业技能培训，在经过规范化培养的基础上，优化笔试、面试流程，进行专业化职业资格认证考试，为护理工作培养针对性人才，使准入门槛成为人才建设的第一步。其次，加强专业化护理人员队伍的审查力度，在国家级资格审查方面设立相应门槛，完善职业资质体系建设，以全面培养计划、严格的培养流程、公平的培养水准和公正的录用结果，为当地乃至全国培养充足且专业的护理人员。再次，在面临道德问题和伦理问题时，进行多重预设和讨论，最大程度上提供解决大部分伦理道德问题的方案，增加护理人员从业信心。因此，加强对护理行业的宣传和教育，打破群众对护理工作，尤其是老年护理工作的不合理认知，鼓励更多感兴趣的年轻人积极参与护理工作，为社会贡献自己的力量。

五、结语

人口老龄化的趋势愈发严峻，失能老人的群体愈发扩大，由此引发的失能老人护理问题愈发成为关注焦点。作为医疗照护保险的重要内容之一，长期护理保险成为保障老年人及失能老人的重要基础，也是长春市乃至全国老年护理的重要一环。自长期护理保险在长春市实施以来，护理机构迅速发展，政策范围内的老年人获得政策福利，但由于实践时间短，经验不足，仍存在突出问题。据此，在人才、政策、制度等各方面提出建议，以期让长期护理保险造福更多老年人。

作者：史欣鑫 李盛基 单位：长春工业大学