建设项目环境影响评价与排污许可问题

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[摘要]在以环境影响评价为核心的固定源环境管理制度转变为以排污许可制度为核心的过程中,环境影响评价与排污许可在制度体系、环境管理措施执行等方面的衔接成为关注的焦点。该文基于文献资料和逻辑分析等方法,探讨企业执行落实两项制度时存在的项目基本信息差异、污染物源强与排放总量核算不同、环境管理与监测要求不一致等问题,提出规范填报项目基本信息,有机统一污染物排放总量计算方式,拓展排污许可内容等建议,为两种制度的有效衔接提供参考。

[关键词]环境影响评价；排污许可；衔接

“十三五”以来,有关排污许可的法律法规及技术规范不断出台。2021年1月发布的《排污许可管理条例》进一步增强了排污许可制度的核心位置,规定企业获得排污许可证前需要编制建设项目环境影响报告书、表,并通过生态环境部门审批,或已完成环境影响登记表备案[1]。此规定体现出环境影响评价与排污许可在建设项目全生命周期环境管理过程中承前启后的关系。两种制度如何有效衔接,相互完善,并进一步提高行政审批效率,发挥各自制度优势,受到了广泛关注。为此,生态环境部出台了《关于构建以排污许可制为核心的固定污染源监管制度体系实施方案》,提出“推进排污许可制与环境影响评价制度的衔接融合”要求。本文从建设项目排污许可申报及环评编制过程出发,分析企业在实际执行排污许可制度与环境影响评价制度的衔接融合中遇到的问题,探讨二者的衔接途径。

1环境影响评价与排污许可内容分析

1.1环境影响评价

建设项目环境影响评价是在开工前对建设项目可能造成的环境影响进行分析,并根据分析结果提出相应的环保措施的方法与制度。它是根据建设项目的不同性质,实行分类、分级的评价方式,主要内容包括项目概况、工程分析、环境影响预测、环保措施技术经济可行性论证、环境经济损益分析、总量控制、施工期环境监理及运营期环境管理、环境监测等。环境影响评价制度发展至今,已从过去以预防为主,注重前期设计及施工期,拓展到对运营期环保管理的具体要求,基本覆盖了建设项目环保管理的全流程。但目前环境影响评价报告对项目运营期的影响未达到理想预期[2]。

1.2排污许可

排污许可是生态环境主管部门依排污单位的申请,以发放排污许可证的方式,明确排污单位排污行为及环境管理要求,并对其实施监管的环境管理制度。同样实行分类、分级管理,主要内容包括企业基本情况、排污单位登记信息(产品产能、设备、原辅料、排污节点及污染物治理措施)、污染物排放信息、环境管理要求等。为满足日益增长的事中、事后监管需求,排污许可制度逐渐从总量控制制度中独立出来,成为固定污染源监管制度的核心[3]。环境影响评价与排污许可的关联部分主要在污染物排放信息上,例如污染因子识别、排放标准、建设项目基本信息(设备、主要原辅材料)、产污及污染治理设施信息、污染物排放总量核算、运营期环境管理、环境·95·监测要求等方面。

2环境影响评价与排污许可衔接存在的问题

2.1项目基本信息的差异

环评中项目的基本信息及建设内容主要由项目业主提供,其工艺、原辅材料、生产设备信息及污染治理设施名称、参数通常使用业主所属行业或生产方面的习惯称谓。而排污许可证申请与核发技术规范则根据行业特性,对各类生产单元、工艺及设施等进行了系统规范的命名,填报时相比环评会更加简洁明了。由于具体项目建设方案、工艺类型、技术先进程度的不同,存在超出系统命名范围的工艺、设备及污染物治理设施,目前对该部分设备参数的填报要求没有较为明确的引导。诸如此类命名不一致等问题导致项目基本信息较为杂乱,对企业人员填报排污许可申请时产生一定的困难,审核部门在判断项目是否超出环评建设范围,是否存在重大变更时也需要耗费更多的人力、物力,造成行政资源的不必要损耗。目前,针对此类情况的处理方式通常是在排污许可的产能设备信息中进行备注,说明该设备同环境影响评价中所列设备的关联等情况。

2.2污染物源强核算、排放总量核算的不同

环评中污染物源强的核算主要根据污染源源强核算技术指南,核算方法有物料平衡法、类比法、产污系数法等。排污许可中的排放量核算则主要根据排污许可证申请与核发技术规范,通过污染物排放标准所确定的许可排放浓度、基准排放量及现阶段申报产能来确定,核算方式不同,导致出现两组不同的排污总量数据。目前,排污权核定及总量控制主要由环境影响评价计算出的排污总量来确定,而排污许可证中的许可排放量限值则由排污许可证申请与核发技术规范计算得出的总量同环评中计算得到的排污总量相比取严得到。由于总量计算存在差异且排污权指标需要在办理排污许可证前得到,企业在购买排污权指标时存在购买量超出排污许可限制总量的情况,对区域污染物排放总量的合理分配造成影响。

2.3环境管理、监测要求不一致

由于环境影响评价与排污许可在制度体系建立的过程中相关标准、规范制定时间不同,在污染因子的识别等环节上存在差异,进而导致排污许可证阶段自行监测等运营期环境管理要求与环评阶段不一致。以危险废物焚烧行业为例,现行《危险废物焚烧污染控制标准》(GB18484—2020)与《排污许可申请与核发技术规范危险废物焚烧》(HJ1038—2019)中的监测因子不一致。此外排污许可以废水、废气、固体废物排放为主,对噪声污染影响及周边外环境的影响未做具体管理要求,使得环境影响评价中对各类环境要素的管理要求未能全面延续至排污许可证中。

2.4信息化程度不同

近年来,全国排污许可证管理信息平台已基本形成为一个集互联网申请、统一核发、排污单位信息统一公开的综合性服务、管理平台[4]。其中排污许可管理信息平台中“企业基本情况、排污单位登记信息、污染物排放信息、环境管理要求”等填报内容已实现了“模块化”填报。由于环境影响评价制度建立较早,在制度建立之初受互联网技术发展落后的影响,信息化程度不足。目前全国建设项目环评申报系统刚刚建立,尚未完善,“模块化”填报内容仅为环评编制单位及人员信息、项目基本情况、项目涉保护区与风景名胜区情况等简单内容,缺少工程分析、污染物治理措施等与排污许可信息相关的内容,环评材料仍以纸质文稿及电子文件为主,缺乏类似全国排污许可证管理信息平台的模块化填报系统,阻碍了环境影响评价与排污许可之间的数据互通。

3环境影响评价与排污许可相互衔接建议

3.1结合排污许可申请与核发技术规范编写项目基本信息

在确定项目行业类别的情况下,根据所属行业排污许可申请与核发技术规范中提供的该行业主要生产单元、主要工序、生产设施信息,在环评阶段向项目业主收集资料,并根据项目具体情况补充不在该技术规范范围内的工艺、设备信息。通过此方式规范工程分析中对各类设备、工艺的描述,既可简化环境影响评价的编制过程,又可使后续填报排污许可申请时企业基本信息同工程分析保持一致,提高排污许可申报及审核的效率。

3.2统一污染物排放总量计算方式

目前,项目的污染物排放总量主要在环境影响评价中计算得到,但由于此时项目处在设计阶段,通过污染源源强核算技术指南得到的排放量数据属于理想状态下的估算值,通常与实际有一定差异。排污许可申请与核发技术规范中的许可排放量则主要通过污染物排放标准与项目产能情况相结合后计算得到,更加接近企业在符合排放标准的情况下所能达到的污染物排放上限。故可在环评编制过程中考虑参照排污许可证申请与核发技术规范的计算方式得到污染物排放总量,并以此进行环境影响预测与评价,在简化污染物排放总量计算的同时,提高建设项目的准入条件[5]。除使用排污许可证申请与核发技术规范的计算方式计算污染物排放总量外,亦可在环境影响评价中采用不同的总量计算方式,将得到的多组污染物总量数据汇总分析,探讨项目在理想建设状态与符合排放标准上限的污染物排放情形下,对项目周边环境的影响,以此为基础分析建设项目在符合“三线一单”的情况下所需采取的污染防治措施并确定污染物排放总量。

3.3拓展排污许可内容,结合排污许可规范要求编制环境影响评价文件

当前排污许可主要集中在废水、废气排放管理上,发布了《排污许可证申请与核发技术规范工业固体废物(试行)》,正在逐步完善,但对于噪声、地下水、土壤等其他环境要素的管理要求仍然较少,此类要求通常会在环境影响评价中有涉及。建议可在排污许可的申报系统中设置“其他污染物排放信息”增项或类似的方式,用于补充项目环境影响评价中所提出的该方面污染防治措施要求,增加二者在环保管理要求上的衔接。在后续新、改、扩建的项目环境影响评价中也可将运营期污染防治措施、环境检测计划等章节同排污许可相关技术规范相结合,细化项目事中、事后管理要求,为企业后续排污许可申报以及环保管理提供更为有效的参考。

3.4加强环评申报系统数据与排污许可管理信息平台关联

建议对全国建设项目环评申报系统填报内容进行补充细化,将全国排污许可证管理信息平台中“工程分析、总量控制、环境管理及环境监测要求”等章节纳入填报要求中。同时,在环评编制技术导则与排污许可申请与核发技术规范相结合的前提下,通过平台数据互通的方式,使得环评信息能够有效延续到排污许可系统的填报过程中。例如填报“排污单位登记信息”时,引用已记录在环评申报系统中的工程分析内容,并可将二者数据直接对比,直观反映建设项目开工前的规划与实际建设情况之间的差异。

4结束语

环境影响评价和排污许可是我国污染物排放管理的两项重要制度,前者侧重于事前评估,后者侧重于事中事后监管,二者的衔接过程目前仍存在总量核算不一致、环保措施未延续到位、信息化程度不同等问题。对此,建议通过加快环评信息化步伐,规范完善环评编制内容,统一污染物排放总量计算方式,增加排污许可申报系统可操作性等方式,提高环境影响评价对排污许可的指导作用以及环保管理措施的一致性,为建设项目全生命周期环境管理的具体途径提供参考。

参考文献:

[1]排污许可管理条例[N].人民日报,2021-02-23(16).

[2]王社坤.环评与排污许可制度衔接的实践展开与规则重构[J].政法论丛,2020(5):151-160.

[3]刘宁,汪劲.《排污许可管理条例》的特点、挑战与应对[J].环境保护,2021,49(9):13-18.

[4]陈爱忠,齐硕,卢绪川,等.全国排污许可证管理信息平台的规划、建设与应用进展[J].环境保护,2018,46(8):19-23.

[5]代庆仁.环评与排污许可相互衔接和促进的思考[J].价值工程,2020,39(14):40-42.

作者：林培铮 单位：福建钜盛辉建筑工程有限公司