行政事业单位内部控制存在问题及对策

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摘要：内部控制在行政事业单位的风险管理体系里有举足轻重的作用，是单位在开展业务过程中为实现控制目标，通过一系列配套措施，制定内部制度、实施方式措施和执行流程程序，对经济活动的风险进行防控、管控和制约。对财政资金的分配使用、资产监管、政府采购执行等权力较为集中的核心部门和重要岗位，实行分权、轮岗等强化内部控制流程的有效措施，用于实现内控管理、防止权力滥用。本文就我国行政事业单位内部控制工作中普遍存在的问题进行分析，以财政预算资金分配与使用为主线，旨在通过管理制度化、制度流程化、流程信息化三大核心建设方式，提出符合单位实际、落地性强的改进措施，并通过信息化手段实现科学化、精细化的管理。

关键词：行政事业单位；内部控制；建设方式；改进措施

1行政事业单位实行内部控制的重要性

1.1是会计信息质量的有力保障

行政事业单位需要定期向社会提供真实完整的财务和预决算信息，内部控制制度的建立，是财务各个业务环节有序开展的基础，是营造良好的内部控制环境的保障。内控制度下设立的预算、收入、支出、采购、合同、资产和工程等制度流程，为会计人员准确反映单位经济活动信息提供了规范和引导。而对员工特别是道德观的建立和胜任能力的提升，是会计人员提供高质量会计信息的有力保障。

1.2是单位经济活动的规范路径

单位应根据内部控制制度，结合单位实际情况，建立一套严密的内控体系。具体应包括四个方式：业务流程以资金为核心，梳理经济活动；评估风险现状，揭露风险点；建设业务财务相结合的制度体系；信息化落地，固化业务流程。这四个内部控制建设的方法，是单位经济活动的规范路径，也是单位从事后管理、事中管理延伸到事前管理的重要抓手。

1.3是财政资金使用的安全基石

一个制度覆盖到位、员工认识到位、建设拓展到位、信息联动到位、考评结合到位的内部控制制度，是确保财政资金安全规范运行的基石。从预算编审、预算指标、支出管理、财务核算四个以预算为主线的管控环节，关联采购、合同、资产、项目等业务层管理，能够全过程推进财政资金使用管理系统化监督工作。

2行政事业单位内部控制存在的问题

2.1对内部控制认识不足，对内部控制重视不够

一般而言，企业都有一套完善的内部控制制度，这套制度可以极大地降低企业的经营风险，提高经营管理效率，最终提高经济效率。而行政事业单位由于其经费来源主要来自财政拨款，主要体现的是社会效率，经济效率的考虑较少，这让很多管理者心里没有这根弦，对于内部控制缺少一个全面客观的认识。认为内控就是约束，使业务开展束手束脚，只是理想化的一个理论体系，导致内控要求常常只是“印在纸上，挂在墙上”般的流于形式。财务工作容易被认为是简单的“预算要钱，报销花钱”的事，而忽略了预算、收支、采购、资产等方面的全面管理。单位内部各部门也仅仅关注自己手头上的业务，注重上级对本部门工作的绩效评价，而鲜有人关注内控工作，往往认为内控工作只是内控部门的工作。很多单位虽然有一套制度规定，但制度流程不健全，覆盖不全面，议事规则流于形式，内控工作形同虚设，只有在年度内控审计时手忙脚乱的增补流程资料，敷衍了事。

2.2为内控而内控，内控与中心工作割裂

行政事业单位容易陷入的一个误区，就是内控与单位的中心工作割裂开来，单独建内控制度，单独搞一套内控手册。很多单位单独设计一套内控信息化系统，与原有的制度融合度很低，各个系统之间的兼容性不好，给单位增加了额外的工作量，增加了审批程序，手续繁琐。造成一线工作人员有抵触情绪，因没有和中心工作结合，领导不重视，财务部门推不动。因此很多单位不愿意搞内控，上面要考核，下面就应付，走形式。

2.3过分依赖外力，队伍建设缺失

行政事业单位由于编制紧张，单位财务人员往往身兼多职，关键岗位职责不够清晰无法轮岗，缺乏定期培训的机制，业财融合度不高，财务管理意识不强，队伍建设滞后。内控可以借助外力，但由于完全依赖中介，导致咨询过程中本身的附加价值无法体现，知识转移和梯队培养无法有效实施，也无法及时接收外部最新最先进的内控管理经验。中介人员从最初的力量补充最终演变成“唯一力量”，单位内控制度建立后就再也没有优化和完善，逐渐偏离业务实际，最终沦为无法执行的“一纸空文”。

2.4岗位职责混乱，流程无法有效执行

行政事业单位定岗定编的组织架构在很大程度上保证了人员的稳定性，但与此同时，也影响了内部控制机构的独立性，各部门横向协调管理意识薄弱，内控管理人员多为兼职，分工无法明确，推诿扯皮时有发生。没有明确关键岗位或关键岗位的职责不清晰，无法实行轮岗机制，缺乏对其进行定期培训和评估的能力，奖惩机制不健全。岗位是具体业务流程的执行关键点，无法有效执行的制度流程最终也无法实现其管理目标。

2.5内部控制的信息化程度低

在这个信息变革巨大的时代，很多单位的内部控制信息化程度却仍停留在十年前的水平，部分管理者认为财务数据敏感，甚至还对信息化心存顾虑。单位各个业务流程出现系统覆盖不全面、多系统不兼容、一线人员操作不熟练等问题。单位经济活动与系统反馈的信息严重脱节，沟通不及时，业务处理严重滞后，导致工作效率低下，扯皮现象丛生，人员大量时间浪费在各个审批环节，财务分析对决策的建议作用更无从谈起。

3行政事业单位加强内部控制的对策

3.1自上而下，从意识上重视内部控制工作

行政事业单位要以财政部《行政事业单位内部控制规范》要求为指导，通过引入企业管理中的经营思维和绩效管理，加快推进完善制度建设和精细化管理。要成立以单位负责人为核心的内控领导小组，作为内部控制的最高领导机构，负责审定内部控制制度建设规划，研究审定重大风险事项和重要业务制度流程，督促单位内设机构落实内控要求。单位管理层的重视和参与，利于内部形成一种积极的内控管理环境，确保各项内控工作有序开展。内控不是某个人或者某个部门的独角戏，我们强调的是全员内控。针对单位情况，对内要建立一套集政策解读和理念宣传贯彻、内控实施及管理优化、内控运行及业务操作三位一体的培训体系，对外通过聘请老师开展内控管理业务授课，组织开展内控知识竞赛，联系兄弟单位外出学习调研等方式，持续强化内控管理对单位日常业务开展的影响力，形成全体员工知内控、一线人员懂内控、关键岗位会内控的良好态势。

3.2业财融合，从预算入手体现财务内控制度核心位置

内部控制制度建设的核心三件事，就是管理制度化、制度流程化、流程信息化。内控建设并不是将单位原有的制度完全推倒重来，而是将内控融入原有制度，是对单位原有业务体系制度的一次整合和细化，部门与部门、业务与业务之间有冲突的要协调一致，缺失的部分需要补全，一些笼统宽泛的无法落地的制度需要细化，提升业财融合度。例如单位原有的管理制度可能侧重于业务的合规性，而忽略了对业务执行效果的评价，内控则可以从业务执行情况的评价入手，通过考评与部门乃至个人绩效挂钩，从而促使业务部门从源头入手，让业务开展与制度建设高度融合。让制度既体现业务的合规性，也反映业务的合理性。而流程化就是将制度落地的过程。行政事业单位的预算管理可以说是贯穿整个经济活动的关键因素，因此我们流程化的抓手，就应该体现在对预算的编制、执行、控制和绩效管理的全流程把握上来。具体来说，通过将单位预算的大盘子通过细化到部门，压实各部门各自的责任、工作内容、授权、执行时间点等，形成部门领导倒逼员工高质量完成经济业务活动的良好机制。而这种高质量完成工作的要求，就会成为各业务部门完善业务流程的内驱力，流程只由真正规范和促进工作开展，才拥有了生命力，才能避免出现制定出来就束之高阁的尴尬境地。制度流程一旦与业务高度融合，必然是一个像毛细血管一样延伸在各个角落的存在，而管理这种基础化、碎片化的业务流，需要一个贯通全局的体系，这个管理体系就是信息化，通过信息化管理对业务活动的各项流程进行全方位管控，使得分散的管理节点有机的连接起来，发挥一个业财融合的内控体系对单位管理决策的影响力。

3.3强化培训，打造一支业务过硬的内控建设队伍

要解决单位内控中介包办一切的现实问题，首先我们要有做好内部控制这件事的精兵强将。行政事业单位内部控制的建设，绝不是一两个专职工作人员或者一个部门“单打独斗”的事情，打造一支业务过硬的内控建设队伍，既是对业务骨干的要求，也需要单位管理者的重视，各部门真正动起来。具体我们可以通过三个方面来推进。（1）提高调研的能力。只有通过调研才能把事情搞明白是什么、为什么，进而提出怎么做。从群众中来，到群众中去，是我们党根本的工作路线。这也是我们做好单位内部控制工作的重要抓手，外部机构和兄弟单位先进的管理理念和管理方法，内部各业务部门的实际需求，都是我们最好的实践经验。（2）提高解决问题的能力。现在我们很多单位对内控的理解过于强调合规性，而忽视了效率，出现了许多“被签字”现象。开展内部控制的目标之一就是提高效率，绝不是越严越好，层层加码。我们要就事论事，立足于实际，点对点地解决问题。防止员工出现抵触情绪，提高解决问题的能力。（3）提高业务能力。工作任务重、时间不够往往成为我们忽视业务培训的理由。在这个信息网络化的时代，我们可以通过线上学习与集中学习相结合的方式，科学灵活的调整各自的学习培训时间。通过部门交流，提升单位整体的内控知识水平。

3.4明确岗位职责，形成闭环管理

行政事业单位可以自上而下设立一套决策层、管理层、使用层三个层级的内控管理层级，设置岗位说明书，明确每个岗位在内控管理闭环中的职责，通过科学合理的考评惩戒机制来促使岗位所在人员担负起各自的职责内容。建立一套细化到岗位的评价指标体系，将内控执行情况与个人考评直接挂钩，严格履行考评结果，责任实行“买单制”，有问题要搞清楚问题的根源，量化效力和效果。做好各个业务制度的衔接问题，避免预算、采购、合同、支付、资产管理等业务模块间出现相互矛盾和真空地带的情况，这也是解决部门之间内耗和推诿扯皮的关键。例如，以往很多行政事业单位的国有资产容易出现使用率低下的问题，源头就是需求采购信息不对称，各部门衔接不畅导致的。闭环管理即是从预算的编制、采购的流程、合同的签订，资产入库使用和后评价等全流程进行把控，从单位整体业务发展的需要出发，在保证单位整体系统闭环的前提下，各部门作为子系统也做到闭环管理，实现动态平衡。

3.5智能控制，利用信息化促进内控体系跨上新台阶

内控管理系统建设是以保障、支持、预防为基础，提升管理能力和工作效率为目标的系统化工作。机控替代人控是发展趋势，要建立以内控、日常运行管理相结合的信息系统基础平台，为内控管理的整体性打好基础。将内控运行管理嵌入信息系统中，通过建立涵盖预算指标管理、预算执行、采购管理、合同管理、资产管理和建设项目的在内的全业务链条信息系统，让经济活动业务流程和控制规则流程化，实现自动流转和主动提醒预防。要设置逐级审批权限，对越权审批、不符合程序、提交审核的资料不齐全的情况要予以杜绝，从系统层面自动防止违背内控规定的行为出现，尽量不让人为因素对审批过程产生影响，确保各项业务信息及时准确，让日常工作的出错概率降到最低，使得单位决策和执行可控制、可追溯、可检查，推动内控管理的有效实施，在提升单位内部履职能力和管理水平的同时，形成厉行节约反对浪费的长效机制。同时，要解放人力，让人员把精力投入在更加重要的管理性事务中去，而不是投入大量精力去处理已有制度规定、业务约束要求的日常事务中。要进一步明晰部门职责，解决分块管理导致的信息割裂，提高部门协同工作能力，提高信息时效性和关联性，为实现业务信息得到有效公开与共享提供可能。另外，智能化信息化的内控系统还具有传统内控管理模式不具备的扩展性，单位可以及时的将最新的文件要求和管理需要通过系统更新的方式快速的落到基层，落到实处。且可以根据单位实际情况，由基础逐步到各个领域覆盖，由易到难，先积累经验再逐步扩展，减少内控制度推行过程中的阻力，最终建成一个具有单位业务特色的完备流程控制的内部控制系统。

4结语

综上所述，行政事业单位建立一套权责一体、相互制衡、流程畅顺、执行到位、科学合理的内部控制制度，有利于提高会计信息质量、规范经济活动路径、安全使用财政资金，自上而下的增强内控管理意识，将内控制度融入业务当中，通过打造一支业务过硬的内控建设队伍，信息化建设等手段，建立长效的监督机制，让内控建设切实提高单位的整体管理水平。

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作者：马仕洲 单位：深圳市干部人才健康管理中心