工伤行政认定救济制度探索分析

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摘要:我国的工伤行政认定救济制度在实践中存在大量循环诉讼的现象，不仅浪费了司法资源和行政资源，还会使法院陷入被动局面，从而使受伤劳动者的合法权益无法得到及时有效的保护。究其原因，在于不确定法律概念的存在、行政局关于司法机关适用法律不一致以及行政司法双轨制，提出了统一审理标准、限定重做行政行为的内容以及健全指导案例制度的完善途径。

关键词:工商行政认定;诉讼救济;司法审查

1我国工伤认定救济制度存在的问题

实践中工伤认定可能经历劳动关系确认、劳动关系确认仲裁、民事诉讼一审、二审、工伤行政认定、工伤行政认定复议、行政诉讼一审、二审等阶段，如果当事人依然不服，仍可再次申请复议、提起行政诉讼，如此循环往复的工伤认定现象。近些年来，行政机关做出的工伤认定被法院撤销，人社部门后又作出工伤认定决定，作出后又被法院撤销的尴尬局面并不少见，而这种现象的出现既无法及时保障受伤劳动者权益，又造成了行政资源和司法资源浪费。典型案例如张某诉南京市劳动和社会保障局工伤行政确认案，自当事人提出工伤认定申请直至其提起第二次行政诉讼，前后历经8年仍未有定论。部分工伤认定案件在行政部门和司法部门之间经过多次反复的处理仍无最终结果，导致工伤认定案件充满了不确定性，这也不利于维护法院裁决的公信力。

2问题产生的原因

2.1不确定法律概念的存在

首先，由于法律的主要载体———语言本身存在模糊性和多义性的特点，所以许多法律概念在进行具体化时不具有一致性，而工伤保险法律规范隶属于社会法，相较于非社会法来说更容易受到不断变化的社会政策与社会道德观念的影响，所以公民对相关法律概念及规定的可能存在主观理解不一致的现象;其次，法律概念具有概括性、局限性的特点，概念本身只展示事物的共性，而工伤发生的情况纷繁复杂，为了涵盖各种情况，难免会进行一定程度的抽象概括，抽象概括往往意味着具有不确定性;最后，经济生活发展迅速，法律难免存在滞后性，可能会出现无法调整的新型社会关系，而不确定法律概念能缓解这种情况的出现。《工伤保险条例》第14条中“工作时间”“工作场所内”“工作原因”等都是不确定法律概念。《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第六条中的“上下班途中”“合理时间”“合理路线”“日常工作生活所需要的活动”等都属于典型的不确定法律概念。行政机关与司法机关追求的价值不同，行政机关追求合法、合理、效率原则，其政策往往十分灵活多变，且具有一定的主观性;而司法机关作为中立的裁判者，更加注重实现社会的公平正义，有些法官坚持的理念使其更偏向于保护弱者———受伤劳动者的合法权益，所以当行政机关与司法机关在具体运用法律法规时，由于行政机关与司法机关自产生以来所处的立场以及追求的价值不同，对工伤保险法律规范中一些不确定法律概念的理解产生偏差，继而得出不同的结论。

2.2法律适用不统一

实践中，工伤认定的行政主体适用的是行政法规，主要包括《工伤认定办法》及有关地方政府规章、规范性文件，而司法机关适用的是法律法规以及司法解释，主要包括相关法律、部门规章、地方规章以及最高人民法院发布的《关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》，对行政机关适用的行政法规仅作为参考。以唐某某诉邯郸市人力资源和社会保障局劳动和社会保障行政管理(劳动、社会保障)不予受理工伤认定案(详见(2021)冀0403行初判决书)为例，该案中行政机关依法进行了审查，发现唐某某申请工伤认定所需的材料不齐全，依据《工伤保险条例》第十八条第一款第二项、第三项规定的受理条件向唐某某作出《行政确认申请材料补正告知书》，要求唐某某60日提交医疗诊断证明或者职业病诊断证明书(或者职业病诊断鉴定书)、劳动合同或与用人单位存在事实劳动关系的生效证明材料。而唐某某并未在60天内提交行政机关所要求其提交的工伤认定申请所需的相关材料，从而做出了不予受理工伤认定申请的决定，但法院却依据最高人民法院(2009)行他字第12号答复，认定邯郸市人力资源和社会保障局以唐某某未提交劳动关系证明及诊断证明而不予受理工伤认定申请依据不足，继而判决撤销《工伤认定申请不予受理决定书》并要求邯郸市人力资源和社会保障局重新做出行政行为。由于司法机关工与伤行政认定的行政主体之间对于工伤认定法律存在不一样的适用情况，导致工伤认定行政机关做出的结论与司法机关审查的结论存在不一致的现象。这种现象会直接导致人民法院对工伤行政机关做出的工伤认定进行撤销，而撤销的后果是相当于从未做出过工伤认定，工伤行政认定又重新回到起点。如若此时受伤劳动者再次提起工伤行政认定申请，而工伤行政认定部门执意认为已被法院撤销的工伤认定结论是正确的，受伤劳动者或用人单位又再次向法院提出异议……这就致使工伤认定的循环诉讼现象。

2.3行政与司法双轨制

按照我国宪法的规定，行政机关与法院拥有不同的职能与分工，二者各司其职，共同执行国家的法治任务(最高人民法院(2009)行他字第12号答复:明确劳动行政部门在工伤认定程序中，具有认定受到伤害的职工与企业之间是否存在劳动关系的职权)。随着社会的快速发展，不断出现新的社会关系需要进行治理，使具有不断扩张天性的行政管理权不断扩展至新的领域，呈现出日益扩大的趋势。与不断扩张的行政权相比，法院对行政权的司法审查也越来越多地受到扩张行政权的影响。就工伤认定来说，工伤认定属于具体行政行为，做出该具体行政行为的人社部门奉行被动受理的原则，被动受理受伤劳动者及其家属依法提出的工伤认定申请。法院在审理工伤行政确认案件时既要审查行政机关是否合法、合理的行使行政权，又要认定受伤劳动者所受的伤害是否构成工伤，在某些情况下法院会判决撤销并要求行政机关重新进行工伤行政认定，但法院只是要求行政机关重新进行工伤认定却未对其应重新做出工伤认定的内容做出要求，行政机关就可能会寻找不同于第一次工伤认定的事实和理由再次做出与已被法院撤销行政行为同样的决定，那么行政争议依然未被解决，申请人则可以再次提起行政诉讼，法院由此陷入被动局面。

3完善工伤行政认定救济制度的路径

3.1统一工伤行政确认审理标准

社会生活复杂多样，任何法律都无法将所有的将来可能出现的情况都涵盖在内，法律的性质也决定了适用法律时要将法律规定与案件的情况相结合来理解该法律规定的真正含义。工伤行政认定作为行政机关的一项职权，有的行政机关认为应当坚持将赔付率维持在相对稳定的状态，只对相对较为紧急情况下的工伤予以认定，以保证工伤保险基金的可持续性;而法院在工伤司法审查中的关注点更多的聚集在受伤劳动者及其家属的权益保障上，所以工伤认定的标准相较于行政机关而言较为宽松。所以，当面对不确定的法律概念、法律原则以及可能存在的法律漏洞，为了贯彻立法意图和正确适用法律，有关行政机关不能简单机械的执法，而法院在工伤认定行政行为的司法审查时，应当对上述不确定的法律概念、法律原则以及可能存在的法律空白在不违背宪法基本价值诉求的前提下按照立法目的、社会大众生活的一般观念进行合理的解释和应用，使劳动者权益保护、用人单位利益保护、工伤保险基金长期可持续三者处于平衡状态。

3.2确定重新做出行政行为的内容

从行为性质上来看，被法院要求重新做出的行政行为不同于行政机关第一次做出的行政行为，行政机关第一次做出的行政行为属于具有争议且已被法院撤销的行政行为，而被法院要求重新做出的行政行为不仅仅是行政机关行使行政权的行为，更是行政机关执行法院生效判决的行为，由于其具有特殊性，若任由行政机关做出行为后发生效力，则会将法院置于被动不利的地位，也不利于节约司法资源和及时保护当事人的合法权益。因此法院应当对其内容进行一定程度的限定，这也是进一步监督审查行政行为的必要前提。当法院判决撤销行政行为并重作时，对重新做出行政行为的内容进行一定程度的限定，这样直接省去了行政机关在做出行政行为时固有的调查相关事实情况、解释法律以及将法律与个案结合从而适用法律的过程，这不仅有利于行政效率的提高，而且可以大幅度避免有关行政机关与审查行政行为的法院适用法律不一致或者对法律构成要件解释不一致而引发的行政争议。当法院在对工伤认定行政行为的司法审查中发现受伤劳动者请求有关行政机关给予工伤认定的理由成立，故而判决撤销原行政行为并要求重作的，有关行政机关重新做出行政行为时不需要再进行调查和裁量，可以限定有关行政机关在一定期限内做出认定或不予认定为工伤的决定，即确定重新做出行政行为的内容。

3.3健全工伤行政确认案件指导案例制度

指导性案例源于已生效的案件，通过将典型的个案裁判遴选为指导性案例，将经验理性上升为制度理性，是弥补法律空白、促进司法统一的一味良药。指导案例制度能有效地弥补成文法所无法避免的滞后性，是对成文法的一种补充，有利于将同一类型的疑难案件实现同案同判，发挥统一裁判尺度，从而最大限度的保障和实现司法公平公正，提高司法机关办案效率，节约使用司法资源，维护司法的权威性。在工伤司法审查中，可以从已生效的案件中选取一些具备代表性或指导性的典型案件作为指导性案例，为遇到类似案情的法官提供指引，以最大限度的实现同案同判;同时，法律适用方式随着社会的发展的变化而变化，为保证指导性案例对司法实践指导的有效性，在不断遴选公布指导性案例、指导案例的数量越来越庞大的同时要及时清理和废止已经不适应社会发展需要的指导性案例。

参考文献

［1］谭秋勤.工伤认定行政案件中不确定法律概念的解释困境及司法表达［J］.社会科学家，2020，(11):117-122．

［2］秦圣.工伤行政确认司法救济研究［D］.长春:长春理工大学，2020．

［3］谭金可.论工伤认定“循环诉讼”的症结突破［J］.中州学刊，2020，(12):56-61．

作者：苏丽珺 单位：西安工程大学