公立医院合同管理的现状思考探讨

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摘要：从公立医院合同管理方面的现状出发，分析合同管理的法律风险，根据《关于印发公立医院内部控制管理办法的通知》的要求，针对风险提出建立公立医院合同管理和会签制度，充分发挥医院法制部门和外聘法律顾问在合同合法合规性审查的重要作用，为健全公立医院合同管理的权责一致、相互制衡的内部控制体系提供可靠的保障。

关键词：公立医院；合同管理；会签

根据国家卫生健康委、国家中医药管理局《关于印发公立医院内部控制管理办法的通知》（国卫财务发〔２０２０〕３０号）文件要求，要求公立医院实现合同归口管理，建立并执行合同签订的审核机制，有效监控合同履行情况，建立合同纠纷协调机制等。本文从公立医院合同管理方面的现状出发，分析合同管理的法律风险，针对风险提出建立公立医院合同管理和会签制度，充分发挥医院法制部门和外聘法律顾问在合同合法合规性审查的重要作用，为健全公立医院合同管理的权责一致、相互制衡的内部控制体系提供可靠的保障。

一、公立医院合同管理的现状

目前，公立医院合同管理方面没有统一的模式，也没有相应的指引，各公立医院只能根据医院实际情况自行管理。笔者收集了部分公立医院的合同管理现状的资料，发现存在不少监管漏洞和问题。

（一）没有明确合同归口管理部门

医院各部门合同缺少统一归口部门，经济类的合同以审计财务部门监督为主，非经济类的合同大多以各职能部门自行保管，多头管理。没有明确归口管理部门会导致合同分布零散、编号不统一、登记不全面等混乱现象，难以统计医院某期限内合同的签订数量和交易金额，甚至还会存在合同遗失的情况［１］。

（二）合同内容审核不够严格

合同的主体审核不严格，签订合同的主体应该是适格的民事法律关系主体，例如出现以医院内部职能科室名义对外签订合同，这将导致合同的效力出现瑕疵，可能会导致合同被撤销。其次，对合同的材料审核不严可能出现合同无效的情况，比如未取得建设工程规划许可证签订的建设工程施工合同可能导致合同无效。又或者合同条款违反法律、行政法规的强制性规定，例如签订合同与招投标文件不一致，对合同内容出现实质性变更条款等。此外还有出现条款不齐全的情况，比如简化合同后缺少违约责任条款及争议解决条款，不利于保障合同实施，还有可能出现合同条款显失公平，或者直接采用对方提供的格式合同，合同条款对医院明显不利，存在重大风险等问题。

（三）合同签订管理不规范

首先是补签合同的现象比较常见，在签订书面合同前，双方已就合同约定的内容达成口头或非正式书面一致的意见，并履行部分合同的内容或者已基本履行完毕，往往因审计或者财务审核付款时发现未签订书面合同，因而进行补签合同。或者因合同审批流程繁琐，为保证合同按计划履行，先履行再签订合同等。其次是合同签字人和盖章不规范，根据相关法律规定，医院的合同必须是法定代表人或者医院的授权代表人可以医院名义对外签订合同，未经授权的人员签订的合同效力待定，致使合同效力存在瑕疵；对外签订合同也必须加盖医院的公章为准，医院内设科室的公章或者其它业务章不能用于医院签订合同用章［２］。

（四）合同履行缺少规范监督

合同签订后，合同是否按期保质履行监督难度大。比如货物类采购合同，是否按期送货入库，产品验收是否全部合格，产品质量是否全部达到标准要求，付款是否有逾期、质保期内是否及时保养维护等等，每个环节需要相应的部门和科室进行配合，鉴于目前医院的事前、事中、事前全流程审计难以全覆盖，尤其是事中审计，需要足够人力才能完成。合同履行也往往是检验合同条款是否能真正保障当事人权利的试金石，如发现特殊情况或者可能违约的情况，双方就及时沟通协商，尽可能让双方的损失降到最低，实现双方利益最大化。

（五）合同争议纠纷处理难

对于公立医院而言，合同一旦因为某些原因履行不能，尤其是政府采购类的项目，可能会影响医院的建设与发展，影响群众就医等民生问题，还会存在重大的审计问题，严重的甚至会追究相关人员的法律责任。另一方面，因合同条款约定不明确或存在歧义的情况，合同双方当事人对条款理解不一致，导致合同履行时产生争议，也是目前医院合同纠纷常见的问题，而作为公立医院，如协商不成，诉诸法院维权成本高，妥协让步乃至解除合同导致项目终止，可能会存在审计风险。

二、公立医院合同管理的法律风险

（一）民事责任风险

医院合同管理方面的最大风险就是违约风险，根据《中华人民共和国民法典》第五百七十七条规定，当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。民法典对于合同违约责任的归责原则为严格责任原则，也就是合同是当事人自主判断自主选择的结果，当事人就应该能够自行预判合同的风险，并承担风险。因此，合同在生效前，双方磋商的环节显得尤为重要。医院签订合同如果没有相关法律人士进行条款的把关，往往会接受对方提供的格式合同，双方关注的侧重点往往也在合同的标的、质量、数量、价款等方面，对于违约责任和争议解决的相关条款容易忽视。一旦合同生效并履行时，出现双方意料之外的情况，双方协商无果后，容易产生争议，而医院作为格式条款的不利方，在举证和维权上处于下风，可能要承担合同的不利后果。

（二）行政责任风险

医院承担签订合同的行政处罚的风险主要见于违反《政府采购法》《招标投标法》等相关法律法规的情况，比如《中华人民共和国招标投标法》第五十九条规定，招标人与中标人不按照招标文件和中标人的投标文件订立合同的，或者招标人、中标人订立背离合同实质性内容的协议的，责令改正；可以处中标项目金额千分之五以上千分之十以下的罚款。此外，行政处罚的风险甚至可能涉及到医院的主管人员或相关责任人，比如《中华人民共和国政府采购法》第七十一条规定，采购人、采购代理机构有下列情形之一的，责令限期改正，给予警告，可以并处罚款，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，由其行政主管部门或者有关机关给予处分，并予通报：……（五）中标、成交通知书发出后不与中标、成交供应商签订采购合同的。无论是招标投标法或是政府采购法，总体还是尊重当事人的意愿，没有过多规定合同签订的细节问题，只是在合同签订的原则性上进行把握。不得订立背离合同实质性内容的协议是为了保证招标投标工作的结果保障，保证中标结果的客观性和公正性，防止扰乱正常市场交易秩序。政府采购合同是为了保障各级国家机关、事业单位和团体组织作为民事主体与其它一般民事主体订立合同时的政府公信力，无正当理由不得随意拒签或违约。

（三）刑事责任风险

因公立医院的特殊性，如因签订合同时未认真审查对方的合同主体资格、资信情况、履约能力、合同标的数量、质量等情况，以致被骗，导致国有资产的重大损失，国家利益遭受重大损失，医院的相关主管人员会被追究刑事责任。根据《中华人民共和国刑法》第一百六十七条［签订、履行合同失职被骗罪］规定，国有公司、企业、事业单位直接负责的主管人员，在签订、履行合同过程中，因严重不负责任被诈骗，致使国家利益遭受重大损失的，处３年以下有期徒刑或者拘役；致使国家利益遭受特别重大损失的，处３年以上７年以下有期徒刑。

三、医院法务及外聘法律顾问对合同风险控制的重要性

基于合同管理的上述风险及后果，轻则造成医院资产损失，重则责任人遭受行政处罚，乃至刑事处罚。笔者认为，公立医院应当重视对合同的管理，做好风险防控措施。风险防控最基本的底线是合法合规，医院法务和外聘法律顾问作为法律专业人士，应充分运用法律知识对合同进行审核把关［３］，防止触犯行政和刑事法律给医院带来不良影响；其次是利益权衡及防止损失，既要发展医院业务也要实现利益的最大化，形成双赢局面，使医院达到可持续发展。

（一）合同的合法性合规性审查

从管理角度看，合同风险控制最关键就在第一步，即合同的合法性合规性审查，“合同能不能签”是医院签订合同时考虑的首要问题。在实践中，医院每年有大量的业务合作合同递到领导班子面前进行决策，尤其是某些新型的医疗合作模式，比如互联网＋医疗类合作、新型医疗＋商业保险类合作、干细胞采集合作协议、外资企业合作等等，如果没有事前对其进行充分调研，了解相关政策和法规，对此类项目工作可能存在的风险点考虑不全面，在合同谈判过程中容易忽视这些风险点，给后续的合作埋下隐患。无论是作为医院法务还是外聘法律顾问，即使是非经济类的合同，也应重点审查合同的合法性合规性，梳理相关法律法规和规范性文件，根据自己的专业判断出具法律意见书，供医院领导班子决策参考。

（二）合同条款的风险性审查

合同条款的风险性审查在合同正式签订前至关重要，作为医院法务或外聘法律顾问，需要重点关注合同当事人权利义务、违约责任、争议解决等条款。尤其是重大合同，医院法务或外聘法律顾问应当参与合同的前期磋商环节，双方当事人对合同的标的、数量、质量、价款、履行期限、地点和方式达成初步的一致意见后，医院法务或外聘法律顾问应当及时对合同中可能出现的违约情形、不可抗力情况、争议解决方式与对方当事人进行沟通，明确双方的权利义务，形成相对公平、权利义务对等的合同条款，也为后续合同履行提供良好的保障。

（三）格式合同的运用

医院法务及外聘法律顾问应及时梳理医院的合同类型、数量，进行归类管理，将医院原有的合同模板或现行使用的合同，进行逐份修订，制定成医院的格式合同汇编，供各职能科室参考使用。格式合同实行动态更新机制，医院法务及外聘法律顾问应及时根据国家现行法律法规、政策的变更，及时对格式合同进行修改补正。充分运用好格式合同，尤其是对一些常规性、经常性的采购类、服务类的合同，不仅可以提升合同签审的效率，同时可以减少合同条款的风险，给医院合同统一管理提供良好的基础。

四、基于医院内部控制管理下合同会签制度的构建

合同会签制度即合同在最终签订完毕生效前所需完成的一系列审批流程，在多部门的共同审核下，从合同的合法合规性到合同条款字句的全流程审批制度。合同进入会签前期需进行大量的调研、协商、沟通、讨论等，主要完成合同的“基本骨架”构建，会签期间则侧重于合同细化条款不断磋商与修改，在会签结束前使合同双方当事人达成一致的意见，最终促使合同的签订并正式生效［４］。

（一）合同会签制度的前期工作

合同进行会签前，应该就合同是否同意签订的问题进行上会讨论。比如所有的合同可以根据金额大小、项目涉及事项分类，总金额５万元以下的合同签订经分管领导会议讨论通过，５万元以上的合同、２０万元以下的合同经院长办公会议讨论通过，２０万元以上的合同必须经医院党委会议讨论通过。上会前，合同牵头科室必须取得医院法务或外聘法律顾问出具的合同法律意见书。此外，还要取得财务部门出具的财务审核意见，分管领导的审批单等材料才能上会。医院法务或外聘法律顾问出具的合同法律意见书必须明确该合同主体是否适格，有无违反法律法规强制性规定或社会公序良俗，合同双方意思表示是否真实，有无合同无效或撤销的理由，有无对医院不利的合同条款等问题［５］。财务部门出具的财务审核意见涵盖费用是否超支，费用单项有没有违反相关政策文件等。

（二）合同会签的流程

经过班子会议讨论同意通过后的合同，必须按合同会签制度进行合同审核。比如可以充分运用信息化手段，合同会签全部经ＨＲＰ系统（医院高效运营管理系统）的合同审批模块进行审核。由牵头科室将合同、会议纪要、项目申请表、采购记录等材料上传，牵头科室主要审核合同的金额、规格、型号、数量、服务标准、验收等内容是否正确。首先流转至法制部门进行审核，法制部门对定稿的合同条款进行最后审核，确保与上会前出具的法律意见书中的修改意见一致，法制部门主要审核合同是否有违反法律法规，是否有损害医院利益的条款和内容。其次流转至审计科进行审核，审计科主要针对合同是否按医院流程进行相应的前置工作，是否有招投标或者三方比价，是否与成交通知书／中标通知书一致，是否有相关的会议纪要等。再流程转财务部门及总会计师，财务部门主要审核费用付款方式是否合理、开户行银行账号是否正确等。最后流转至分管领导和院长审批后，合同已最终定稿，合同当事人按最终定稿进行签订。

（三）合同签订及生效

合同审批完毕后，打印相应份数合同，由双方法定代表人或授权代表人签字、加盖公章后，由医院保管的合同统一交由医院的合同归口管理部门进行上传系统存档、统一编号，合同签订环节即结束。五、总结合同管理业务是公立医院内部控制管理工作中重要一节。公立医院应当健全合同管理制度，明确合同的归口管理部门，对合同的前期准备、会签审核、签订执行等实施全流程全周期的管理，医院各部门科室履行相应职责，行使相应权限，形成相互合作相互监督的机制，保障医院的经济活动合法合规，推动医院的全方位发展。

作者：黄京璐 孙鹏 单位：深圳市龙华区中心医院 深圳市南山区妇幼保健院