加强校外培训机构监管的立法探讨

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摘要：校外培训机构应符合教育方针，服务我国教育事业。将校外培训机构监管纳入法治轨道具有必要性，加强立法研究是题中应有之义。鉴于我国校外培训机构监管的法律规范并不完善，监管力度有待加强，监管中权益保护存在缺陷，有必要通过立法手段加强监管。通过健全校外培训机构监管法律体系，实现监管方式与手段规范化，有效保护校外培训中的合法权益，让校外培训机构监管有法可依。

关键词：校外培训；依法监管；法律体系；权益保护

伴随着社会经济的不断发展，我国教育教学各阶段的校外培训机构不断发展壮大，虽然发挥了一定作用，但由于校外培训机构的管理模式不规范、市场化、差异化较大，出现了不科学、乱涨价、缺乏监管的情况。校外培训机构应该符合党和国家有关教育的大政方针，应符合学业减负、推动素质教育，减少教育培训领域的恶性竞争，为我国教育发展助力。部分校外培训机构出于逐利性目标，在缺乏有效监管的情况下出现了任意涨价、虚假宣传、价格欺诈等情况，背离了教育培训规律，带来诸多的社会负面效应。校外培训机构具有一定的复杂性，在培训内容、培训方式、经营模式上具有较大差异。有的校外培训机构是私立性质，是自然人、法人设立的培训机构。有的校外培训机构是具有半公立性质，在教育培训和经营过程中，相较于私立校外培训机构更具规范性。部分校外培训机构出现了侵犯培训者合法权益、扰乱社会教育秩序的危害，不规范不合法的校外培训机构，应当纳入依法监管的范围。为此，相关职权部门应采取相应措施，加强校外培训机构的监管。在监管的方式方法和程序要求上，不同地区不同时间的监管由于缺乏明确统一的专门性法律规范，使得监管的效果和力度有待提升。在全面依法治国，依法推进教育培训规范化、有序化的大背景下，应进一步思考和研究校外培训机构监管的立法问题，让校外培训机构监管有法可依、有章可循。

一、校外培训机构监管法治化

校外培训机构在经营过程中，应该遵守现有法律法规，符合国家的教育方针，避免给教育工作带来负面影响。在推进素质教育、服务社会中，实现校外培训机构与我国教育工作良善发展。鉴于校外培训机构的复杂性和培训教学内容、方式方法的差异性，也出现了侵犯培训者合法权益，扰乱我国教育公平与教育秩序的情况，有必要将校外培训机构监管纳入法治化，以法治思维和方式推进校外培训机构规范合法运营。

（一）校外培训机构监管的必要性

校外培训机构作为推动知识学习与能力培养的一部分，应该纳入国家监管的范围。在党的基本方针和教育政策的指引下，校外培训机构在制度建设、培训内容、培训方式中，都应该符合现有教育要求。不同于我国各教育阶段的学习教育，校外培训大多采用自然人、法人建立的培训机构，具有一定的任意性，出现了培训内容和方式不规范，背离我国现有教育理念和要求，不利于正常的教育教学工作。部分校外培训不仅在自身管理和经营中存在着逐利性，将培训作为获取经济利益的途径，而且存在着背离素质教育、不利于贯彻落实教育减负的要求，陷入恶性竞争和侵犯学生合法权益的情形。［1］在此种背景下，将校外培训机构的监管作为一项教育整顿内容便显得十分必要。通过有效监管校外培训机构，让其在合理合法的范围内活动是必要之举。

（二）校外培训机构监管的法治化问题

鉴于我国校外培训机构监管的体制机制尚存在一定不足，在监管力度和监管方式中存在地区差异化、监管的常态化有待加强。以传统的职权部门监管，以行政执法处罚为核心的监管方式，容易出现违背任意性和不规范的情况，难以让校外培训机构的监管具有长期性和制度性。有些情况下，校外培训机构以变化形式，增加其隐蔽性等方式，逃避监管机构的监管，带来诸多负面影响。因此，以法治思维和法治方式推进校外培训机构监管显得十分必要。在大力推进依法治国，建设社会主义法治国家的大背景下，教育教学也应当纳入法治轨道。依法推进校外培训机构的监管，首要内容便是出台和完善有关校外培训监管的法律规范，要落实依法监管，相关的立法工作必须得到认真对待。

二、校外培训机构监管的立法缺陷

立法是实现法治的基础，也是推进校外培训机构有效监管的基础。在推进教育整顿改革的大背景下，以法律的权威性、强制性，规范校外培训机构的各项工作，实现校外培训机构合法化和规范化。在对校外培训机构进行有效监管中，我国的立法层面依然需要进行完善。尤其是在法律规范的修改制定和完善、规范校外培训机构监管的程序性与公平性、推动校外培训机构监管中合法权益的保护，都需要通过立法加以完善。在立法并不健全，执法规范化和执法力度有待加强的情形下，相应的缺陷和不足之处需要加以重视，以便提出具有针对性、具体化的立法完善措施。

（一）校外培训机构监管的规范不完善

我国现有的教育法治内容，大多是针对学校教育而言的，尤其是义务教育、高等教育、职业教育等层面，以规范公益性教育培训单位为核心。但是，伴随着我国社会经济发展，校外培训机构作为一种教育教学形式，不断渗入现有教育培训体系，而相应的法律规范并不完善。2018年《国务院办公厅关于规范校外培训机构发展的意见》中，提到一些校外培训机构违背教育规律和青少年成长发展规律，造成中小学生课外负担过重，破坏了良好的教育生态。有必要加强日常监督管理、落实年检年报制度、推行黑白名单制度等。2022年教育部、中央编办、司法部出台的《关于加强教育行政执法深入推进校外培训综合治理的意见》，要求健全校外培训监管行政执法现有机制，通过分工合作、健全协同机制、加大查处力度等方式，强化教育行政部门的监管力度。但是，对校外培训机构审批程序、许可内容、培训内容、培训质量、培训价格等方面的行政检查监管不够明确具体，对监管机关的信息共享、案情通报、案件移送等内容的规范还不够健全。此外，伴随着网络科学技术的进步，诸多的校外培训转移到互联网，建设了相应网络教育平台、智能应用软件等，占用诸多的社会教育资源和学生有效学习的时间精力，部分校外培训机构甚至存在乱涨价、侵犯学生合法权益、扰乱正常学校教育秩序的情况。显然，加强校外培训机构的依法监管十分必要，但由于相应的监管规范并不健全，使得校外培训机构监管陷入困境。

（二）校外培训机构监管的执法力度不足

现有校外培训机构监管并未形成制度化与常态化监管局面，在监管的力度、深度、广度方面均存在一定缺陷。针对校外培训机构的监管，主要来自学生举报、业务纠纷，以市场监督管理部门为主。［2］监管的对象一般是以不符合办学资质、侵犯合法权益的情况为主。监管部门在收到相应监管请求之后，诸多监管事项具有一定的复杂性，在证据收集、案件定性上存在模糊性。因此，大部分涉及校外培训机构监管的事项上，主要是以行政处罚、限期整改、民事纠纷调解等方式化解，在执法的力度和效果上有待加强。此外，校外培训机构在设立时，相应的资质要求和设立成本并不高，出现了校外培训机构设立和撤销容易，监管处理之后重新开设培训机构的情形。可见，在现有的校外培训机构监管立法工作有待完善的情况下，监管的力度也不甚理想。

（三）校外培训机构监管的权益保护有待加强

校外培训机构涉及培训机构、培训对象、培训中的聘用人员等，在缺乏有效监管的情况下，监管机构出于逐利性目标，容易在培训机构营运过程中出现侵犯相关主体合法权益的情况。例如，有的校外培训机构，出现了任意涨价、层层加价的情况，还有的培训机构在收了培训者的培训费用之后，并不兑现相应的培训内容，或者培训内容出现了违背教育培训规律的情况，甚至出现了校外培训机构人去楼空，侵犯培训者和聘用人员合法权益的情形。在出现了类似情况时，由于信息不对称，调查取证较为困难，导致职权部门进行主动监管、有效打击规范的难度增加，相应主体的合法权益无法得到有效保护。从某种意义上看，校外培训机构监管中权益保护有待加强。

三、校外培训机构监管的立法完善

我国校外培训机构在经营过程中，需要遵守相关法律规范，避免出现违法违规的情况，给社会发展和稳定带来不利影响。通过建立专门化的法律规范体系，将校外培训机构的监管与现有的民法、商法、行政处罚法等规范体系相结合，让校外培训机构的监管有法可依。通过加强校外培训机构监管的规范体系，不断增强监管的程序性和执法力度，让违法违规的校外培训机构承担相应的法律责任，提升违法成本，更好地服务于社会。通过建立健全有关校外培训机构中各方主体的合法权益的保护机制，让权益保护成为校外培训机构监管重要一环。

（一）健全校外培训机构监管的法律体系

2022年教育部、中央编办、司法部出台《关于加强教育行政执法深入推进校外培训综合治理的意见》，其法律效力级别是部门规范性文件，法律效力层级较低，监管的主体主要来自教育行政执法部门，涉及的条款内容较少，规范不够细致，如何与其他法律规范相结合还存在一定缺陷。因此，建议出台《校外培训机构监管法》，将校外培训机构的设定、培训内容、运营形式等内容进行明确。同时，在监管的主体、监管形式、监管的权力、监管责任与义务等内容以明确的法律形式予以规定。同时，现有关于培训的规范体系，应与新法律规范体系进行统筹，利用《民法典》《行政处罚法》等对涉及市场监管管理、校外培训机构监管的内容进行整合，形成具有立体性、多层次、全方位的监管体系。校外培训机构监管还应结合各地各区域的培训机构实际情况，加强培训制度建设，形成具有合法性科学性的素质教育，弱化校外培训的逐利性，建立纠纷解决机制等方式，让校外培训机构监管常态化，发挥法律监管的实效性。

（二）推进校外培训机构监管的规范执法

监管部门在对校外培训机构进行监管的过程中，应当严格按照现有法律法规的要求，依照法定的程序和方式进行。以立法方式确立监管部门的职权范围，建立责任清单制度，让监管的内容以看得见的方式得到落实。在处理较为棘手的权益保护、责任范围的过程中，监管部门应秉持执法公平、为人民服务的原则，在监管的全过程中体现公平正义。在此过程中，以法律手段凸显信息公开、严格追责、整改督促等内容，让校外培训机构在公权力的严格限制下运营。此外，执法的手段和方式应该结合监管的实效，创新监管模式，善于运用法治思维和法治方式处理校外培训机构的监管问题。［3］在存在疑难复杂的监管事项上，监管部门严格依照法定职权，协同其他有关部门进行综合监管和治理，彰显职权部门的监管能力和监管水平，最终实现良好的法律效果和社会效果，确保监管执法过程中的实效性。

（三）完善校外培训机构监管权益保护机制

通过加强校外培训机构的立法研究，建立健全相关的法律规范，将监管职权部门的执法问题纳入法治轨道，凸显依法保护相关主体基本权益的力度和决心，让校外培训机构监管中的合法权益得到切实有效的保护。在我国的校外培训机构经营过程中，涉及的培训机构、培训对象、培训机构聘用人员等，都应该纳入合法权益保护的范围。通过加强权益保护的原则规则，将各方的权益保护以明确的法律规范条文确立下来。例如，在涉及培训对象合法权益保护时，应严格规定培训内容和方式的平等协商一致，避免格式条款和不平等约定。在可能侵犯培训对象基本信息权、安全保障、隐私权保护问题上，也应该以明确的约定为基础。在涉及权益保护纠纷时，及时提供相应的权益保护途径，让校外培训机构中的权益保护得到有效落实。［4］通过多种途径加强校外培训机构监管中的权益保护机制，让不负责任、违背教育方针的校外培训机构承担相应的补偿责任，确保培训者的基本权益得到保护。

四、结论

我国校外培训机构在发展过程中，应该尊重教育规律，贯彻现有的教育方针，依照法律规范的要求开展培训工作，避免侵犯培训者的合法权益。在校外培训机构监管的法律体系有待完善的情形下，相关职权部门的监管容易出现障碍。因此，从立法层面重视校外培训机构的监管问题，是当前和今后很长一段时间应当重视的问题。我国校外培训机构在缺乏有效监管的情况下，容易陷入逐利性，侵犯培训者的合法权益，也给素质教育、国家的教育方针落实带来负面影响。校外培训机构在设立、培训内容和培训方式上，也应该符合现有教育管理要求，避免出现监管漏洞，让校外培训机构监管有法可依。［5］在大力推进教育整顿治理，推动依法推进教育培训的大背景下，我国校外培训机构的监管在立法层面将不断完善，符合教育培训规律，服务社会经济发展的教育培训内容，将会在法律层面得到保护，相应的监管力度和广度将得到进一步加强。

作者：于琳琳 单位：鹤壁职业技术学院