生态环境损害赔偿范围的合理界定分析

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摘要：生态环境损害赔偿是一种通过私法路径解决公法问题的新型损害救济模式。《民法典》规定生态环境损害修复，意味着造成环境污染和生态破坏彻底转变为首先由损害者承担修复责任，国家承担责任退居其次。有关其赔偿范围的具体界定问题关系到受损生态环境能否在实践中得到充分救济，主要应当涵盖应急处置费用、生态修复费用、生态环境损害损失费用，以及因索赔支出的必要合理费用等四大类别。正确理解生态环境损害赔偿范围的具体内容和明晰赔偿的量化方法，是使受损生态环境利益获得有效司法救济的重要保障。

关键词：生态环境损害；赔偿范围；损害赔偿；损害量化

我国生态环境损害赔偿制度改革实施至今已逾六年，从最初的七个省市试点到全国试行，中央和地方对此项改革进行了大量制度创新和实践探索。截至2021年11月，全国各地共办理生态环境损害索赔案件7600余件，赔偿总额高达90亿元人民币。同时，针对资金管理、诉讼等问题已有相应的规则和司法解释等加以具体规范。然而，关于生态环境损害赔偿范围问题各地存在不同规定，需要进一步理清。随着《民法典》的颁布，为解析此赔偿范围问题提供了法律指引，但因法律语言本身的模糊性和抽象性，以及生态环境损害赔偿制度的特殊性，相关条款并无法直接为生态环境损害框定一个完整、具体的赔偿范围。从地方实践与最新立法出发，确定符合现实的生态环境损害赔偿范围是现阶段科学构建我国生态环境损害赔偿制度和推动该项制度迈向更好实施的关键。

一、关于生态环境损害赔偿范围的基本认定

在我国生态环境损害赔偿制度改革初期，有关赔偿范围等问题的指引规则和适用依据来自中央政策文件，如《生态环境损害赔偿制度改革方案》（简称《改革方案》）。对生态环境损害赔偿范围的认定，在我国环境司法实践中有一个演进过程。根据《改革方案》，生态环境损害赔偿项目主要有：清除污染、修复生态环境的支出，填补生态服务功能损失（修复期间或永久性）的费用，以及进行调查、勘验与鉴定评估等费用。但是考虑到该制度改革的变动性和完善空间，各省市被赋予了可以结合索赔工作实际、细化调整实际赔偿范围的权限。然而，生态环境损害已超出我国传统民法范畴体系，按照《改革方案》和我国学界通说，其属于人身损害和财产损害之外的新型损害。［1］为了满足各地生态环境损害赔偿司法实务需要，最高人民法院出台的《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》（简称《若干规定》）在当时民事立法的框架内，列举了五类具体的赔偿责任承担形式，如修复生态环境、赔偿损失、停止侵害等。其中，“修复生态环境”作为我国生态环境损害赔偿制度设计中优先程度最高的责任形式，具体涉及编制执行修复方案、过程监测与监管，以及成果验收与后评估等费用。“赔偿损失责任”通常作为生态环境修复不能时的替代性责任承担形式，涵盖“期间服务功能损失”“永久性损害造成的损失”等。此外，基于环境法之风险预防原则，《若干规定》将“实施应急方案以及为防止生态环境损害的发生和扩大采取合理预防、处置措施发生的应急处置费用”纳入赔偿范围，并且细化了《改革方案》中关于其他赔偿的规定，特别是规定律师费、诉讼费等事务性费用可作为合理的主张请求。《民法典》在第一千二百三十五条针对生态环境损害具有公法与私法双重属性的特点，［2］将其赔偿范围设定为：（一）期间损失；（二）永久损失；（三）调查与鉴定评估等费用；（四）清除污染与修复费用；（五）防止损害发生和扩大支出的合理费用等。实际上，生态修复和货币赔偿是我国生态环境损害赔偿中的两类主要责任形式，前者是基础也是原则，后者是补充和例外，因而实定法上的具体赔偿范围均围绕此两种类型设置。其中，金钱赔偿涉及“期间损失”和“永久性损失”，而一系列有关清污、修复、鉴定、评估等费用则归属于生态修复之列。值得注意的是，2022年1月最高人民法院颁布的《关于审理生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的解释》还特别引入了惩罚性赔偿这一新项目。由上可知，国家层面的法律和政策规定对于生态环境损害赔偿范围的界定在基本方向上保持一致，表现出“将生态环境损害赔偿所蕴含的公法价值判断接入到传统民法，并且扩张民法中损害概念”的趋势。［3］这使得该新型损害既能够融入我国既有法律体系，同时有助于避免公共利益私有化。从《民法典》的相关规定看，我国生态环境损害赔偿范围主要涉及与损害相关的实际发生和未来必然发生的合理费用，基本能够涵盖填补生态环境公共利益所受损害。

二、生态环境损害赔偿范围的地方实践分析

从改革试点到《民法典》颁布，中央立法与政策的演进在相当程度上与地方开展的生态环境损害赔偿制度改革实践密不可分。特别是自2018年以来，全国各省、直辖市和部分地市根据《改革方案》陆续出台了相应的实施方案和具体规则，其中包括各地基于索赔工作需要对赔偿范围所作的调整规定。从各地文件中可窥见，地方虽然总体以《改革方案》为导向和框架，但是在一些具体赔偿范围的设定上存在着不同的思考。

（一）各地对于是否应直接将律师代理、诉讼费用纳入生态环境损害赔偿范围做法不一。据不完全统计，将此类诉讼、代理费用直接写入其制度改革实施方案中的省市仅为少数，其中贵州是国内第一个对此作出明确规定的省份。有些省市虽然未在其官方文件中将生态环境损害索赔过程中产生的律师、诉讼等费用写入赔偿范围，但在实践中赔偿权利人及其代表通常也会主张此类费用。然而，现行法律对于民事诉讼中律师费用的承担并无明确规定，除非相关规定予以明示，才能由败诉方承担合理的部分。实践中，许多生态环境损害的索赔与修复工程体量大，涉案标的金额巨大，所产生的诉讼费和律师代理费可能是政府财政预算之外难以承受的，特别是对于一些经济欠发达地方。鉴于此，《若干意见》第十四条吸收了地方将生态环境损害赔偿案件中合理的律师代理、诉讼费用纳入赔偿范围的做法。

（二）各地对于清除污染、修复生态环境类费用的认知范围存在差异。受《改革方案》影响，多数地方在设定具体赔偿范围时直接沿用了“清除污染费用”“生态环境修复费用”的表述，同时将其与调查鉴定、生态修复、期间损失、永久损失等作为同类型的索赔项目。通常，污染环境和破坏生态是致损的两种行为方式。其中，清除污染通常仅可用于部分填补前一种行为方式所造成的不利环境后果，但不适用于因资源过度开发等行为而导致的生物要素不利改变，以及扰乱生态系统平衡的情形。同时，生态环境损害发生后的清除污染行动作为应急处置阶段的重要环节之一，还需要与污染物控制、应急救援、实时监测、人员疏散等项目相互配合，才能真正实现“污染消减或清除”的目标。有鉴于此，江苏、江西等地将环境监测或应急监测纳入赔偿范围之中。例如，江西将赔偿范围划分为五类：应急费用、调查评估费用、损失费用、修复费用和其他费用。其中，应急费用具体涉及监测、污染排查和实际清除污染等环节的支出，使《改革方案》所规定的清除污染费用更加清晰合理。

三、合理界定生态环境损害赔偿范围的关键问题

目前，国内关于生态环境损害的赔偿范围已经形成了初步共识，但在实践中，众多具体赔偿项目仍然面临着如何类型化界定、正确理解和科学量化等问题。

（一）赔偿范围的类型化设计

目前，实践中有关生态环境损害的具体赔偿范围已经基本明确，包括：污染清除费用、应急检测费、修复方案制定与实施费、第三方监理费用、环境监测费、期间损失费用、永久损失费用、专家咨询费、损害鉴定费、修复效果评估费及验收费、律师费、诉讼费、其他相关合理费用等。基于现有立法及地方实践探索，生态环境损害赔偿范围主要可概括为四个部分，即一是应急处置费用，二是生态修复费用，三是生态服务功能损失费用（永久或期间），四是因索赔支出的必要合理费用，惩罚性赔偿可以作为范围之外特别项目，只有满足特定情形时方可触发适用。其中，应急处置费用涉及损害发生后政府部门采取的应急评估、污染清除和防止污染扩大等行动开支，从形式和内容上看，与美国自然资源损害制度中的响应行动较为类似，目的都是为了在正式实施恢复或修复行动前清理威胁人类健康和环境安全的污染物，而该阶段的评估活动主要是初步性评估。生态修复费用宜作扩张理解，不局限于狭义的生态修复行为，具体涵盖损害鉴定，修复方案制定、实施，监理，验收，效果评估等全流程费用。对于生态环境修复难以直接实施或者以现有科技条件无法实际达成修复目标时，赔偿内容主要为替代修复费用和生态服务功能损失，以及律师费、诉讼费等必要的索赔事务性支出。

（二）对预防和损害控制费用的理解

与《改革方案》不同，《民法典》和《若干规定》在生态环境损害赔偿范围方面都明确加入了“防止损害的发生和扩大所支出的合理费用”。实践中，存在将此项内容扩大理解为包含生态环境损害行为人的日常环境管理支出。对此，笔者并不认同。首先，《民法典》设置第一千二百三十五条第五款之目的是基于风险预防原则，为生态环境损害提供更充分的事前救济，一旦损害因处置不当或不及时而加重、扩大，其造成的二次伤害风险会使修复难度成倍增加，甚至可能演变为不可逆的永久损害。因此，当生态环境损害发生后，如何通过停止侵害、排除妨碍、消除危险等预防和应急措施将损害程度降到最低，才是《民法典》设置该款的关键目的。其次，《民法典》该款沿用了《若干规定》第十四条的类似表述，很明显是将司法解释上升为法典化的表现。［4］质言之，该司法解释所规定的此类赔偿费用适用于损害发生之后，有关部门或受委托的第三方机构采取必要应急措施而产生支出的情形。实践中，一旦发生严重的生态环境损害，若不及时实施应急处置，将有可能进一步加重损害结果或者造成次生环境损害，尤其是土壤和水资源受损的案件。在发生应急处置的情形下，这类费用的具体范围可以包括：制定和实施应急处置方案的费用，防止损害持续扩大或加重支出的合理费用，开展初步调查、监测、勘验和评估等项目的其他费用。

（三）生态环境损害赔偿的具体量化问题

损害量化和赔偿范围直接相关，在某种意义上，损害的量化过程就是赔偿范围的确定过程。在大多数情况下，一般财产权益损害的量化多有一定的公允方法，如市场的交易价格等。但在生态环境损害赔偿中，生态价值如何量化在传统损害赔偿救济体系中难以找到依据，需要针对赔偿范围中损害内容采取不同的确定方式。第一，清除污染费用的确定有两种情况：一种是对已经采取了应急处置措施而发生的费用，重点在于判断合理性；另一种是尚未采取应急处置措施或采取的仍不到位，则可将处置方案纳入修复方案之中并计算相应的工程支出。第二，修复费用需以鉴定评估或专家意见为基础，以修复方案的实际测算费用为衡量标准。第三，期间生态功能损失和永久生态功能损失的确定主要通过条件价值方法、综合酌定等方法。但是，针对这类损失的技术鉴定结论可能因方法、标准、机构不同而差别较大，并且也可能受到经济发展和生态环境变化的影响。从本质上看，无论采取何种技术或方式对损害进行鉴定和量化，一旦进入法律评价环节，均属于利用特定技术方法所进行的拟制。［5］因此，通过规范机构和统一鉴定标准以提升赔偿量化结果的客观性是量化此类损失的关键。

四、结语

界定生态环境损害赔偿范围应当从法治、生态等多重角度加以分析。只有客观全面地认识生态环境，才能在其损害发生后科学合理地确定可量化的赔偿范围。由于生态环境损害赔偿数额通常较大，实践中还需适度考虑行为人是否有足够的经济实力来承担相应赔偿责任。同时，相关主体可以通过建立高危重点行业互助基金、环境责任强制保险等机制为涉事企业分担高额赔偿金，使磋商或诉讼中所确定的赔偿和修复项目能够顺利实现。当前，惩罚性赔偿作为一个新增内容已经正式成为生态环境损害诉讼中的可选项目。［6］在未来，明晰这类新增赔偿诉求在司法实践中的具体量化标准、适用裁量因素，以及与前述填补性赔偿的关系等问题也是值得思考的领域。

作者：周姹 单位：上海市黄浦区人民法院民事审判庭