行政事业单位国有资产管理问题及对策

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摘要：国有资产是行政事业单位履行职能、提供基本公共服务的物质保障，国有资产管理成效对于促进市场经济完善和确保行政事业单位实现公共服务职能有着举足轻重的作用。本文从行政事业单位国有资产管理的内容及重要性入手阐述，通过剖析目前行政事业单位国有资产管理工作在管理理念、制度建设、实物管理、预算编制、账务处理及监督考核等环节存在的问题，提出树立科学管理理念，培养专业人才队伍，构建规范制度体系，强化预算账务管理，探索监管考核模式等解决方案，以提升行政事业单位国有资产管理水平。

关键词：行政事业单位；国有资产；问题；对策

近年来，国家对行政事业单位国有资产管理的规范力度不断加大，中华人民共和国国务院第738号令颁布的《行政事业性国有资产管理条例》已于2021年4月1日起全面施行。行政事业性国有资产的管理和监督逐步纳入法治轨道，为构建更加公开透明、规范有效的行政事业性国有资产管理体制提供了强有力的法规依据，也为解决目前行政事业单位国有资产管理工作中存在的问题指引了完善和改进的方向。

一、行政事业单位国有资产管理概述

（一）行政事业单位国有资产管理的概念

随着政府会计改革的实施，行政事业性国有资产的内涵和外延也发生了新的变化，它既包含传统意义上由行政事业单位占有和使用的资产，也包括传统意义之外由行政事业单位经手管理、依法支配的公共基础设施、政府储备物资、文物文化资产、保障性住房和自然资源资产。本文所讨论的行政事业单位国有资产特指前者，即由行政事业单位占有、使用的能以货币计量的流动资产、固定资产、无形资产、长期投资和其他资产。行政事业单位国有资产管理的内容涉及预算、购置、使用、维护、处置、清查核实等多项环节，适用统一领导、分级管理、责任到人、物尽其用的管理原则。

（二）行政事业单位国有资产管理的重要性

国有资产的运行状况是行政事业单位履行社会管理职能、提供公共服务、促进事业发展根本目标能否圆满实现的重要影响因素，加强行政事业单位国有资产管理意义深远、责任重大。首先，做好国有资产管理工作是深化财政体制改革的内在要求。行政事业单位作为财政体制改革的参与者，其国有资产管理工作的健全完善有利于提升政府公共事业的管理水平，促进其他各项事业健康有序发展。其次，做好国有资产管理工作是建设节约型政府的必然要求。市场经济飞速发展导致财政收支大幅增加，建设节约型政府势在必行，要使有限的财政资金发挥最大的经济效益，就必须厉行节约，提高国有资产配置的效率和效果。第三，做好国有资产管理工作可以有效防止国有资产流失，确保资产安全完整。健全完善管理制度，规范履行审批流程，加强关键节点管控，建立追责问责机制，才能保障国有资产的安全完整和保值增效。

二、行政事业单位国有资产管理存在的问题

财政部门作为行政事业单位国有资产的监管部门，对国有资产管理工作提出了“保障需求、盘活存量、安全完整、提高效益”的总体目标，并修订、出台了多项加强行政事业单位国有资产管理的制度和办法用以规范国有资产管理行为。虽然行政事业单位国有资产管理制度体系日趋完善，并逐渐与市场经济发展相适应，但是在现阶段仍有诸多问题亟待解决。

（一）资产管理意识淡薄

资产管理工作缺乏责任意识及科学配置、厉行节约的观念，资产管理机构不健全，使用管理责任不明晰，重购置、轻管理。一些行政事业单位历史沿革较长，资产管理工作基础薄弱，大多没有专门的资产管理机构，资产使用者责任意识不强，往往形成很多历史遗留问题。资产管理混乱，底数不清、账实不符，使用保管粗放、毁损丢失严重，资产购置随意，长期闲置、使用效率低下，报废处置程序不规范，使用部门责任不清、追责不利等现象在资产清查工作中较为常见。

（二）制度缺失或执行不力

一没有流程清晰、责任明确、执行有效的管理制度，无法规范指导、有效约束国有资产管理行为；二资产管理制度缺乏适用性和可操作性，没有结合实际情况，适时调整更新、完善细化，无法真正落实到实际工作中去；三执行落实不到位，没有相应的内部控制和责任机制加以保障，制度形同虚设。在实际工作中，由于制度不健全或执行不力，会给资产管理造成诸多不良后果。如登记管理制度不健全，当固定资产使用人或使用部门发生变化时会形成管理盲区；定期盘点不到位，无法及时掌握资产的数量质量情况，产生账实不符风险的几率也会大大增加；移交、监交制度缺失，一旦发生资产丢失将无法追究责任；资产出租出借行为监管不力，可能形成账外收入或造成国有资产流失；政府采购程序不合规、暗箱操作，极易诱发腐败行为等。

（三）预算编制与资产管理脱节

一些行政事业单位不以工作发展的实际需要及存量资产为基础编制预算，采购预算不能真正反映资产配置需求，存在预算管理与资产管理“两张皮”现象。采购预算失实，盲目采购，购置资产与实际工作需要不匹配，资产提前淘汰或更新不及时的情况都有发生，不仅造成国有资产闲置、损失、浪费，还严重影响工作业务的正常开展。此外，自收自支事业单位由于没有财政预算限制，资产购置的约束较预算宽松，资产购置的随意性增加。

（四）资产管理不规范

一是产权不清。近些年来随着机构改革工作的推进实施，部分行政事业单位合并、重组或撤销，没有及时办理相关国有资产产权变更登记手续，国有资产尤其是房屋产权不清问题时有发生。二是流程缺失。部分行政事业单位购置固定资产或数量大、价值低的办公用品不履行出入库手续，造成领用混乱或库存底数不清；应收款项长年挂账不催收，形成呆账；资产购置或处置缺少必要的审批流程，属于“三重一大”的事项没有履行集体决策程序。三是部门之间缺乏配合。资产管理部门与财务部门各行其是，资产管理与财务管理缺乏有机衔接，很难保证资产管理账账相符、账实相符。四是台账登记不及时，不能实时反映新增资产入账、报废资产销账和资产使用人或使用部门变动后的调整情况。五是定期盘点工作落实不力，盘盈盘亏等账实不符的情况在审计工作中较为常见。

（五）账务处理不规范或违反相关规定

行政事业单位资产账务处理不规范或未按相关规定要求执行，较为常见的情形有：一达到固定资产标准却不记入固定资产，比如单位价值低但批量购买的书籍、电暖气等物品，办公场所改造、增设监控报警设备等发生的支出，往往被做“费用化”处理；二符合无形资产认定条件却不计入无形资产，如定制开发或购买的软件系统直接计入当期业务活动费用；三已报废或处置的固定资产账务核销不及时，尤其是行政事业单位实施公车改革后，车辆实物已处置，却迟迟没有进行相应的账务核销；四未严格执行“收支两条线”管理，行政事业单位固定资产出租出借收益不上缴国库，计入收入或直接坐支；五未及时落实政府会计改革相关规定，未对固定资产、无形资产计提折旧或进行摊销，未按照新旧会计制度转换要求分别编制决算报告和财务报告。

（六）监督考核不全面

一是对行政事业单位领导干部实施的经济责任审计或年度工作考核，一般更注重财务收支状况、预算执行情况、党风廉政建设及年度目标责任完成情况，即使涉及国有资产管理相关内容也大多限于财务角度；专项资产清查工作也基本是在财政部门有任务要求或面临行政事业单位改革等特殊时期才会安排开展。对国有资产管理情况缺乏常规有效的监管，极易造成单位负责人对国有资产管理工作的不重视。二是行政事业单位内部的人员考核也不与其对资产的使用、保管、维护等责任直接挂钩，资产清查报告中反映的也多是制度、程序、账务层面的问题，不会落脚在具体的使用人头上，因此，并不是每一个资产使用人都会严格落实自身的资产管理责任。

三、完善行政事业单位国有资产管理的对策

国有资产管理是行政事业单位日常管理中重要的基础性工作，其基本状况和运行效率从一个侧面反映了单位的整体管理水平，全面提升国有资产管理工作质量应从以下几个方面着手。

（一）树立科学理念，培养专业人才

科学构建国有资产管理体系，健全完善国有资产管理机制。首先，领导层应更新管理理念，借鉴先进经验，创新管理方法，树立起国有资产管理意识。其次，各部门要明晰监督管理职责，切实组织落实好国有资产管理工作。岗位设置科学合理，管理责任明确到位，既要确保不相容岗位分离又要提高各类资产管理的效率与效果。第三，积极推进资产管理人才培养，打造一支素质高、业务过硬的专业队伍。有条件的单位要设置专人专岗，扎实开展专业培训及后续教育，确保资产管理人员熟悉国有资产管理流程及政策要求，能够熟练操作固定资产管理系统，并不断提升业务能力和技术水平。通过领导高度重视，明确职责分工，提高能力水平，形成以资产管理部门为归口，财务部门、业务部门和使用人共同参与的资产管理工作格局，保障资产管理工作规范有序开展。

（二）强化制度建设，保障制度实施

规范管理，制度先行，制度的健全性和有效性是制度建设的两个方面。一方面，制度健全可以让管理行为有章可循；另一方面，有效执行制度可以保障管理工作落地。各级行政事业单位应以国家法律法规为依据，结合单位工作需要和部门实际情况，从财务预算、政府采购、验收入库、会计核算、领用移交、维修保管、清查盘点、出租出借、回收处置等重点环节入手，制定并优化涉及资产管理各环节的内部控制制度，梳理流程，设置权限，明确要求。同时，加强内控制度的实施力度，确保资产管理事项严格按照制度要求落实到位。如资产管理部门必须落实固定资产账卡、领用、处置、清查盘点等日常管理制度，资产使用部门必须指定专人负责本部门固定资产和其他物品的领用、保管、清点等工作。此外，还要加强资产管理部门与政府采购、财务等部门的沟通协作，形成管理合力。

（三）强化预算管理，规范资产配置

首先，可以根据实际需要，开展全面资产清查，摸清现有资产的数量与质量，在掌握资产底数的基础上严格把关，以资产的存量情况及配置标准为依据，审核购置需求的合理性。其次，要严格遵循“勤俭节约，从严配置”的原则，加强资本性支出的预算管理，提升资产采购预算论证的科学性，确保资产预算及购置计划既从实际需要出发，又注意节约利用，既保证工作需要，又防止积压浪费。第三，合理确定固定资产的购置规模，不能一边出租出借，一边新增配置，必须购置、建设、租用的，要严格执行政府采购等法律法规，确保同等条件下价低质优。

（四）强化资产管理，确保安全完整

加强资产管理，应做到权属清晰、妥善保管、有效利用、防止流失。一是做好权属管理。夯实产权管理基础工作，完善土地、房屋、车辆等固定资产的权证手续，所有权发生变动时要及时进行变更登记，做到产权明晰、权证完整。二是做好实物管理。固定资产出租出借、对外投资、处置报废等重大事项要严格履行审批程序。严格执行领用登记、维修保养、离岗移交制度，确保固定资产合理使用、定期维护、及时收回，避免归属不清、无人维护或实物流失。三是做好清查盘点。定期全面清理核查资产情况，确保符合准则要求的资产全部纳入清点范围。实物资产定期盘点，确保账实相符，盘盈盘亏资产规范处理，达到报废年限且没有使用价值的资产及时处置，往来款项定期核对及时催收，长期挂账的债权债务分析原因报批处理，加强对外投资管理，杜绝资产流失。

（五）规范账务处理，提升业务水平

严格落实政府会计准则制度相关要求，规范资产会计核算和账务处理。对达到固定资产、无形资产入账标准的，要做到应计尽计；规范计提折旧或摊销，资产发生增减变动及时进行账务处理；定期进行账卡物核对，确保账实数量一致、账卡信息相符。明确固定资产处置程序，严格按规定权限报批，处置流程公开化、透明化，严禁私下交易、随意处置。资产处置收入及出租出借收益，要及时全额上缴国库，纳入预算管理，杜绝隐瞒、截留、挪用、坐支现象发生。此外，政府会计准则制度要求双分录双报告反映单位的收支信息和财务状况，公共基础设施、政府储备物资、文物文化资产、保障性住房和自然资源资产等经管资产也纳入资产的核算范围，这些新的变化都对财务人员提出了更高的要求，必须及时更新知识储备，快速提升业务能力，满足工作需求。

（六）完善责任机制，加强监督考核

一是建立领导干部国有资产管理责任制度。将国有资产管理情况作为领导干部任期经济责任审计的一项重要内容，督促行政事业单位负责人提升国有资产管理责任意识，提高管好用好国有资产的积极性和主动性，把国有资产管理作为一项重要内容列入本单位工作目标。二是实施资产使用考核制度。树立全员责任意识，将资产管理与使用人或使用部门考核挂钩，建立有效的资产使用日常监督管理机制，确保资产安全完整与合理使用，避免闲置浪费或过度损耗。三是落实资产损失责任追究机制。对因使用、维护、保管不善等原因造成的资产毁损丢失、应收款项大额呆账坏账、重大对外投资损失等情形，进行相应的责任认定，落实损失赔偿或责任追究。四是开展国有资产管理绩效评价。财政部门或行政主管部门针对行政单位或所属事业单位国有资产管理整体情况实施绩效评价，从实物管理、制度建设、预算申报、处置规模、成本效益、信息系统建设等方面设置具体的评价指标，搭建国有资产绩效管理评价体系，并将绩效评价结果与年度预算或部门预算挂钩，激励先进，惩戒落后，督促其正视自身的管理责任，引导国有资产管理工作向科学、全面、信息化方向发展，使国有资产可以发挥更大的作用和效益。

四、结语

行政事业单位国有资产管理工作机制的建立和运行取决于领导层的重视程度与全员的参与程度。只有与时俱进，树立管理意识，适应管理需求，更新管理手段，夯实管理基础，增强资产管理工作与预算、财务、政府采购、绩效管理等各项工作的有机结合，不断推动资产管理工作规范化制度化，才能形成产权清晰、配置科学、使用合理、处置规范的国有资产管理模式。

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作者：石燕