PPP项目建设期经营管理研究

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摘要：建设期作为ppp项目落实投资计划、奠定运营基础的关键阶段，其经营管理对整个项目的经营管理有承前启后的重要作用。本文通过对比分析PPP项目与施工总承包项目经营管理工作，探讨PPP项目建设期的经营管理重点。

关键词：PPP项目；建设期；经营管理

PPP项目建设期的经营管理与传统的施工总承包项目经营管理，从思维模式到管理重点均存在较大的差异，不能简单地照搬施工总承包项目的经营管理经验。为了更好地适应新形势，经营管理工作者，尤其是长期从事施工总承包管理的人员，一定要结合PPP项目的特点以及PPP项目与施工总承包项目的不同，有针对性地开展系统学习，为更好地完成PPP项目以及EPC项目的经营管理工作打开思路，做好思想上和理论上的准备。本文以常见的非纯财务投资型PPP项目从中标社会资本方+总包施工方角度展开讨论。

1经营管理思维模式的转变

从施工总承包经营管理到PPP项目建设期经营管理，思维模式必须进行彻底转变，因为施工总承包项目与PPP项目的经营管理存在以下不同之处。

1.1角色不同

在PPP模式下，我们的角色往往是中标社会资本方+施工总承包方双重身份（纯财务型投资的PPP项目除外），或者中标社会资本方+设计方+施工总承包方三重身份。而在施工总承包模式下，我们的角色仅是简单的施工总承包方。

1.2管理对象不同

PPP项目建设期经营管理的工作对象是项目建设总投资,包括工程费用、工程建设其他费用、预备费用、资金筹措费用、铺底流动资金（适用于生产型项目）等项目建设全要素投资。而施工总承包项目经营管理的工作对象仅限于项目建设总投资中的工程费用或工程费用中的一部分。

1.3利润形成机制不同

施工总承包模式下的利润主要来源于工程建筑安装收入（结算总价）与施工总成本之间的差额，即传统意义上的施工利润。而PPP模式下，中标社会资本方的利润往往来源于施工利润及运营收益，包括运营阶段取得的使用者付费、政府可用性补贴、政府购买服务、影子付费等，或上述方式的组合所产生的投资收益以及项目资金运作所产生的其他收益。此外，还可以来源于设计、施工、运营三方面。虽然运营收益在运营期取得，但在政府可用性补贴等回报方式下，需要在建设期开展大量的经营管理工作，所以施工总承包的利润来源于施工一个方面，而PPP项目利润来源于施工、运营两个方面，或设计、施工、运营三个方面。

1.4经济约束条件不同

在施工总承包模式下，经营管理的约束条件主要是合同中标价，且一般情况下合同中标价是经营管理的经济下限，经营管理的努力方向是在既定的中标价基础上，尽可能多地增加变更洽商及索赔费用，以扩大施工利润；而在PPP模式下，建设期经营管理的经济约束条件是项目投资总额，是建设期经营管理的经济上限，非特定条件下不得突破，经营管理的努力方向是在既定的投资总额内，合理分配使用资金，并达到预定的各项目标及收益最大化。综上所述，在施工总承包模式下，经营工作的总体思维模式是“在既定的中标价基础上，争取结算造价最大化、建筑安装成本最小化”；而PPP项目建设期的经营思维模式是“在既定的总投资限额内，合理分配使用投资，在不超概算的前提下，争取建筑安装施工利润率及投资回报率的最大化”。施工总承包的经营管理是一个开源+节流的过程，往往只做“加、减”。一方面在既定的中标价的基础上，尽可能多地争取变更洽商及索赔费用，在建筑安装造价方面尽量只做加法，不做减法；另一方面，在确保进度、质量、安全、环保的基础上尽可能地压缩成本，节约开支。而PPP工程建设期的经营管理是一个结合PPP合同、实施方案、设计任务书等文件要求，在限定的总投资额下，对项目建设功能、投资分配等进行综合优化的过程，最终目的是争取建筑安装施工利润率及投资回报率的最大化。在管理过程中要综合应用“加、减、乘、除”的思维，在EPC项目中的思维模式也与PPP模式下类似。“加”是指对于PPP合同中虽未做要求，但是对于提高建设及运营收益有较大益处的功能和项目，可在总投资额度内予以增加。“减”是指对项目的建筑功能及投资费用项目要科学梳理论证，对于非必要的冗余功能及投资费用，应设法取消或减少。“乘”是指在管理过程中要坚持单位投资额效益最大化的原则，用同样的投资取得最大的收益，或利用最小的投资取得同样的收益，发挥单位投资收益的乘数效应。“除”是指对于投资、建设、运营等方面不利的因素，要善于化解和压减，将影响降到最小。以上所述核心是要表明PPP项目建设期经营管理以及EPC项目的经营管理与总包项目经营管理的思维方式存在着较大的区别，在实践中应多加注意并区别对待。

2资金管理

资金是一个项目顺利推进的动力和保障。在总承包施工模式下，对资金的管理主要是工程款的回收及资金支付使用两个方面，除在发包人支付延误的情况下，一般不需要考虑资金的时间价值；而在PPP模式下，从中标社会资本方角度来看，对资金的管理也就是对投资的管理，涉及融资方式（股权融资和债务融资）、资金投放、资金回收三方面，在此过程中要重点考虑资金的时间价值。国内主要的PPP操作模式包括BOT、BOO、TOT、ROT、BOOT、O&M、MC等方式，投资一般并不作为一个独立的环节，因为投资的行为贯穿PPP项目合作期的始终，建设型PPP项目在建设期有大量的投资管理工作需要开展。

2.1融资管理

建设期主要开展的是融资方案的优化和落实工作。PPP项目的融资方案在项目决策阶段的《PPP项目实施方案》中已经做出具体策划，并在投标过程中予以明确。融资方案的落实需要在建设期进行，包括金融机构的选择、利率的谈判、相关融资贷款协议的签订等，应优选信贷能力强、贷款利率优惠、后续服务好的金融机构，同时还要结合项目实际情况，对贷款的批次安排、金额、还本付息的方式以及时间节点等进行逐一确定，要兼顾建设期资金需求以及运营期还本付息压力，适当考虑项目建设、运营的各种不确定因素，对实施方案中的融资方案进行优化，在确保项目平稳推进的前提下，尽可能地降低融资成本及风险。

2.2资金投放使用管理

要根据整个项目建设总投资费用构成、项目施工总进度计划、注册资本金到位时间及比例、项目合同体系中各类合同预设的支付条件、PPP合同的相关要求等，编制项目资金使用计划，并依据资金使用计划编制项目贷款计划，严格执行、定期调整。项目资金使用计划及贷款计划的编制应遵循勤贷、少贷、晚贷的原则，此原则的核心思想即尽量减少贷款资金在账户中的闲置，同时将建设期贷款累计余额的重心后移，以达到充分利用资金、减少建设期贷款利息成本的目的。

2.3建设期贷款利息处理

建设期贷款利息的处理分为资本化和费用化两种方式。资本化的处理相对简单，费用化的处理方式则因为路径、方法等原因容易出现问题造成争议，因为PPP项目通常实行资金封闭管理，在此前提下，建设期贷款利息由社会资本方费用化会出现费用化路径缺失，即社会资本方无法直接从SPV公司外部支付建设期贷款利息，以实现费用化，进而造成SPV公司账面建设期贷款利息长期挂账。对此问题，笔者认为应在SPV公司股东层面进行解决，建议在签订股东协议时对应该费用化的建设期贷款利息由社会资本方承担的方式、路径作出明确规定。

2.4对于资金的管理

应坚持原则，综合施策，才能取得好结果。从以上可以看出，做好对资金的管理，即做好资金时间价值的管理，会产生明显的经济效益，这是在做PPP项目经营管理中需要重点研究的课题。

3设计管理

本文对设计的管理是指对设计经济指标的管理。对设计的管理是PPP项目建设期经营管理工作中非常重要的一个方面，但也是最容易被忽视的方面，甚至可以说是目前PPP项目经营管理中的短板。设计管理对PPP项目建设期经营管理的重要性体现在以下两方面：（1）设计是对投资控制影响最大、能动性最强的工作；（2）设计是扩大建安施工利润率及项目投资收益率的重要抓手。在PPP项目建设期经营管理人员对设计的管理应重视以下几点。（1）经营管理人员应参与设计的全过程。虽然在设计过程中设计单位也会同步进行投资估算、概算等经济文件的编制，对设计方案及图纸的经济指标进行考量，在设计方案专家论证过程中，也会有经济方面的专家参与评审，对方案的经济指标进行评价，但是因为设计单位和专家所处的位置不同，决定了他们往往只是从方案投资额度及经济合理性方面考虑问题，无法从项目投资收益率及建筑安装利润率方面考虑问题，也就是设计方案往往是投资控制最优，但并非效益最好。所以PPP项目经营管理人员应参与设计的全过程，与设计单位共同开展工作，从提高项目投资收益率及建安利润率的角度，参与对设计方案的论证和评审，争取最终方案达到投资控制与经营效益双优。（2）了解并尊重设计的基本流程及规律。经营管理人员参与设计流程的前提是要了解并尊重设计工作的基本流程及其规律，了解在哪个设计阶段可以做哪些工作，如果随意提出各种要求，不但不能起到良好的作用，反而会影响设计工作的正常开展，甚至造成设计工作的反复。（3）管理重心应向方案设计及初步设计阶段倾斜。经营管理人员在方案设计、初步设计、施工图设计三个阶段中参与协同工作，对投资及经营的影响程度依次递减，因为前一阶段的设计对后一阶段的设计形成了约束，在前一阶段没有解决的问题后一阶段也很难解决或解决的代价更大。所以在工作中要注意把管理重心向方案设计及初步设计阶段倾斜，力争把问题在早期进行解决。（4）掌握科学的工作方法。设计工作是一项复杂、专业、严谨的系统工作，如果经营管理人员想积极主动地参与其中，在了解其工作流程及规律的基础上，还要掌握科学的工作方法，才能有效地推进工作。在设计过程中应推广采用价值工程、目标成本限额设计、全寿命周期成本等技术方法，在满足功能、控制投资、确保收益三者之间取得平衡。价值工程优化设计方法是“以对象的最低寿命周期成本，可靠地实现所需功能，以获取最佳的综合效益”，其公式为：V=F/C（V表示价值、F表示功能、C表示成本），利用这一方法进行价值分析，可去掉过剩的质量、多余的功能，对成本造价高的质量、安全、功能实施重点控制，最终降低工程造价，实现项目经济效益、社会效益和环境效益的最佳结合。从PPP项目经营管理者的角度来看，可以用投资收益或施工利润表示功能进行测算，从获得最优投资及施工效益角度开展分析工作。目标成本限额设计控制方法是经常采用的方法，即通过对项目的建筑安装投资构成分析，对建筑安装投资控制设定目标值，并将控制指标分解到设计的各阶段、各专业及各分项的一种控制方法。需要注意的是，目标成本限额设计不能简单地“一限了之”。而是要实事求是，对于某些投资无法压缩到限额以下的项目，要认真分析到底是功能冗余，还是原投资估算失误，并有针对性地采取措施；同样要认真复核限额设计后造价远低于限额指标的项目，检查设计是否有遗漏，估算是否有偏差等，才能准确地通过限额设计控制投资，达到造价合理与设计科学的有机统一。全寿命周期成本设计控制方法即通过各种设计手段，实现项目前期、建设期、运营期等各阶段总成本最小化的方法。PPP项目往往涉及项目前期、建设期、运营期等多个阶段，且寿命周期较长，若想取得好的投资效益，经营管理人员在参与设计过程中必须综合考虑建设期与运营期等各阶段的成本因素，尤其是运营期的运行成本、维护和修理成本等均要予以重点考虑。

4合同管理

PPP项目合同一般涉及两个层次，第一层次为由项目实施机构、政府出资方、中标社会资本之间围绕项目实施及收益签署的一系列合同，形成以《PPP项目合同》为主合同、《确认谈判备忘录》、项目公司《公司章程》《合资经营合同》等共同构成的核心合同体系。第二层次为由项目公司和项目推进过程中的各有关主体签署的合同体系。包括项目公司与金融机构签署的《融资合同》，与设计、施工、监理等单位签署的建设类合同，与保险公司签署的《保险合同》，与供应商签署的《采购合同》，与员工签署的《劳务合同》等。第一层次的合同在PPP项目的决策阶段确定，PPP项目建设期主要涉及的是第二层次的合同管理，在此仅强调两点。一是做好建设期合同管理计划。要根据PPP项目实施方案中对合同体系的规划，结合PPP项目合同及项目实际情况，提前编制项目建设期合同管理计划，内容包括合同类型、合同标的、质量安全及期限要求、合同控制价、主要计价规则及支付条款、招标及签约计划时间等，并分门别类提前起草招标文件、合同文本，经SPV公司审定后实施，为项目顺利推进做好合同管理方面的准备。二是正确处理投资与施工一体化的双重角色问题。PPP项目很多是采用投资与施工一体化的方式，即SPV公司直接委托中标社会资本方作为施工总包方，这一方面给社会资本带来了同时获取建筑安装利润和投资收益的机会，减少了施工投标的环节和成本，但同时也带来了社会资本方如何正确处理投资与施工方双重角色的问题，可能出现诸如总包施工合同条款过于倾向总包单位，与国家及项目所在地相关法律法规不相符；或者在总包施工合同中约定超越总包合同范围或与SPV公司法人治理结构、与股东利益不相符的条款，这些都可能会产生合规风险及业务操作障碍。个人认为，在投资与施工一体化的情况下，一定要坚持“四清晰一分明”的原则，尊重政府相关规定、尊重SPV公司法人治理结构、尊重股东利益，客观、严谨地拟定合同条款，明确不同角色下的责、权、利，才能正确处理社会资本方、总包施工方双重角色关系，顺利推进项目开展，以保证社会资本方的根本利益。

5对政府相关政策的掌握和应用

PPP项目是政府投资、建设、财税等多方面政策集合的产物，在PPP项目的决策期、建设期、运营期都要高度重视对政府相关政策的掌握和应用。在PPP项目建设期重点关注以下两方面。（1）政府相关建设费用减免优惠政策。各地政府均有不同的项目建设费用减免优惠政策，如能熟悉并加以利用，既可节约建设投资，也可简化建设相关手续。例如某PPP项目，为公共场馆+社会资本方自营商业的综合体，正常情况下需要交纳城市基础设施配套费约843万元，但经调研发现，当地有政府会议纪要规定公益性场馆可免交城市基础设施配套费，为此，项目公司与政府相关部门沟通，取得了对该项目整体为公益性场馆的认定文件，从而免交了城市基础设施配套费，节约了建设投资843万元。（2）政府财税优惠政策。国家及地方政府为了吸引投资，出台了各种财税优惠政策，在PPP项目建设期应加以关注并应用。例如：某PPP项目利用国家增值税留抵退税制度，提前策划，在建设期伊始即进行了SPV公司信用评级等准备工作，并及时申报留抵退税，在项目建设期顺利取得留抵退税约6000万元，大幅改善了项目的现金流，提升了项目总体投资回报率，为后续的运营打下了坚实的基础。再如，某PPP项目总包施工单位根据工程所在地税务部门的税源管理的优惠政策，及时申报，顺利取得了当地政府的属地纳税奖励158万元。诸如此类的政策，各PPP项目应结合项目自身情况，紧密关注政府政策变化，及时加以利用，以起到事半功倍的效果。

参考文献

[1]秦玉秀.PPP全流程运作实务[M].中国法制出版社,2017.

[2]吕汉阳.PPP模式:全流程指导与案例分析[M].北京:中国法制出版社,2016.

[3]候龙文.房地产·建筑设计成本优化管理[M].北京:中国建材工业出版社,2016.

作者：李文科 李寅 单位：北京城建集团有限责任公司