小产权房法律问题和对策

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摘要：近年来，由于我国房价不断上涨，我国城市和农村的住房保障体系不够完善以及小产权房低廉的价格等，小产权房交易现象与日俱增。同时，小产权房交易中的法律问题也日益突显，如集体土地所有权尚不明确、政府对小产权房的监督管理缺失、小产权房买受人面临法律风险等。因此，针对小产权房中的法律问题，应通过重构不合理的城乡二元土地制度，分类处理不同类型的小产权房问题，并通过加强政府监管来解决。

关键词：小产权房；集体土地所有权；土地流转

小产权房问题涉及我国的住房问题，是关系民生的大问题。然而目前关于小产权房的法律规定仍存在模糊地带，对小产权房交易的监管也存在不足的地方。如果处理不好小产权房的相关问题，很可能产生一些社会问题，影响社会稳定，不利于我国社会的发展。因此对小产权房相关法律问题与对策进行研究很有必要。本文从小产权房的概念和特征出发，通过探讨小产权房形成的原因和存在的法律问题，对小产权房相关法律问题提出对策。

一、小产权房概述

（一）小产权房的概念

小产权房并不是一个法律概念，在我国现有的法律法规之中其实并没有小产权房这个定义。小产权房是相对于大产权房而言的，是一种不完全的产权房。小产权房通常建立在集体所有的农用地上，而不是符合我国法律规定的国有建设用地。因此，由于小产权房缺少法律上的支撑，没有办法取得房屋管理部门颁发的房屋产权证明，在流转的过程中会受到一定的限制和阻碍，无法像普通商品房一样随意流转。此类房屋在土地利用上的不合法导致了房屋利用的不合法，因此称其为小产权房。综上所述，所谓的小产权房是指建设在非国有建设用地上，由于没有按照规定使用土地而没能取得国家房地产部门盖章的房屋产权证明，在商品房交易市场中受到转让限制的房屋。

（二）小产权房的产生和发展

小产权房是一个具有中国特色的名词。大概在20世纪90年代，我国就已经出现了小产权房的建造和交易现象，但是小产权房产生的具体时间并无记载。小产权房产生之初并没有引起政府和社会公众的重视，原因是其最初的数量有限且交易现象并不普遍。大多数的小产权房购买者并没有将其当作第一居所来使用。然而目前来看，虽然小产权房交易存在风险，但由于其价格低廉，且在全国的数量越来越多，其销售也受到广泛关注。近些年来，虽然国家有关部门不断出台相关政策对小产权房交易进行规制并提醒购买小产权房的风险，但小产权房购买者的数量仍只增不减，老百姓通过购买小产权房来解决住房问题似乎已经成为一种普遍现象。小产权房问题牵扯面广，涉及多方主体的利益，对其进行研究具有重要意义。

（三）小产权房的分类

按照不同的分类标准，小产权房可以分为不同的类型。首先，按照小产权房的用途分，可以分为投资型小产权房、别墅型小产权房和普通住房型小产权房。投资型小产权房是指购买者为了实现资本的升值而购买的小产权房，购买者的目的不是自己居住，也不是满足精神上的享受需要。此类小产权房的数量较少，大多处于城乡结合部。别墅型小产权房是指一些购买者为了实现精神上的享受而购买的，通常来说住房面积较大、附近自然风光较好。此类小产权房在现实中比较常见。普通型小产权房是指购买者为了满足自己一般的住房需要而购买的，通常来说是价格较低的小产权房。普通型小产权房在三类小产权房中数量最多、最常见，其购买者通常是一些中低收入的人群。其次，按照小产权房所占土地的性质分，可以分为建造在村民宅基地上的小产权房、建造在建设用地和可转化为建设用地的土地上的小产权房以及建造在耕地上的小产权房。目前来看，建造在农村宅基地上的小产权房数量最多，建造在建设用地和可转为建设用地的土地上的小产权房次之，建造在耕地上的最少。由于我国对不同类型土地的相关规定差异较大，因此，应当区别对待不同类型的小产权房，采取不同的处理措施，以更好解决小产权房中的纠纷和矛盾，促进社会的稳定与发展。

二、小产权房的特征

（一）小产权房是建造在农民集体所有的土地上的房屋

普通商品房通常建造在符合我国法律规定的国有建设用地上，而小产权房一般来说则是建造在农民集体所有的土地上。农民集体所有的土地包括农村宅基地、集体建设用地和农用地。小产权房是指在建设和开发房屋过程中，无偿占有和使用农民集体所有土地的房屋。

（二）小产权房缺少房屋所有权证和国有土地使用权证

由于小产权房没有按照国家法律的规定走合法的土地使用审批流程，所以开发商不能取得国家颁发的房屋权属证书。相对于普通商品房而言，小产权房没有取得国有土地使用权证，也没有取得房屋所有权证。虽然有一小部分小产权房可以取得乡镇人民政府或者村（居）委员会颁发的房屋产权证，但它依然是一种不完全产权房或部分产权房。

（三）小产权房出售给的是农村集体经济组织以外的人

普通商品房对于售卖的对象并没有特殊的要求，既可以出售给农村集体经济组织以内的人，也可以出售给集体经济组织以外的人。但是大多数人建造小产权房并不是为了满足自己的居住需要，而是为了获得利益，因而小产权房一般会出售给农村集体经济组织以外的人。

（四）小产权房的价格低廉、地域性明显、买受主体的特征性明显

因为小产权房占用的是集体所有的土地，所以不需要缴纳许多无关的费用，如不需要缴纳征地费用和土地出让金，也不需要缴纳有关税费，所以小产权房的价格十分低廉，这也是人们更愿意购买小产权房的原因之一。小产权房虽然是建造在集体所有土地上的房屋，但并不是所有的集体土地都能建造小产权房，小产权房主要建造在城中村或者城市近郊的农村，因而小产权房具有非常明显的地域性。小产权房的购买者中虽然也有高收入甚至超高收入的人群，但其只占少数，大部分购买者是那些城市中的中低收入人群。这部分人群比中国农村大多数的农民要富足些，由于城市的普通商品房房价过高而选择购买价格低廉的小产权房。

三、小产权房形成的原因

（一）法律对农村集体所有土地流转的限制是小产权房形成的根源

小产权房之所以会广泛存在，其根源在于我国法律对农村集体所有土地流转的限制。《中华人民共和国宪法》第十条明确规定“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定由国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”上述条文表明我国实行的是城乡二元土地所有制，即一部分土地归国家所有，另一部分土地则归集体所有。此外，《中华人民共和国物权法》中规定了“房地一体原则”，即转让房屋所有权的也必须转让土地使用权。城市的土地可以用来开发建设，农村的土地则被限制流转。我国由此形成了不平等的产权结构，进而导致农民或农村集体经济组织为了消解这种不平等而建造并出售小产权房。

（二）经济利益的驱使是形成小产权房市场的经济原因

逐利是人的天性，小产权房形成的重要原因之一就是小产权房的建造和出售能给多方主体带来经济利益，如小产权房的购买者、出售者、开发商等。对于小产权房的购买者，也就是那些中低收入人群来说，城市中普通商品房的房价过于高昂，令他们难以负担，价格低廉的小产权房则给他们带来了巨大的吸引力，因此一部分中低收入人群会选择购买小产权房。对于小产权房的出售者而言，在自家土地上种植农作物产生的收益远没有建造房屋并出售产生的收益大，因而许多农民会选择在自家耕地上建造并出售房屋，以实现自身利益的最大化。最后，对于小产权房的开发商来说，在集体所有的土地上建造开发房屋，无需缴纳相关的税费，与普通商品房相比开发成本较低，且不需要大量烦琐复杂的审批手续，是一项划算的买卖。因此，许多开发商都投身于小产权房的开发与建造之中。

（三）我国城市和农村的保障体系不够完善是小产权房形成的社会原因

除了制度和经济上的原因，小产权房市场形成的社会原因是我国城市和农村的保障体系尚不完善。从城市来看，针对低收入人群的住房问题，我国虽然有相应的制度保障，如经济适用房和廉租房等，但在施行过程中产生了低效率、规定不准、执行不严等各种问题，未能很好地解决低收入家庭的居住问题。同时，城市商品房的房价不断上涨也促使中低收入者转而购买具有巨大价格优势的小产权房。从农村来看，我国目前并没有建立起一个十分完善的农村社会保障体系，还存在一些问题。比如，各个地区的社会保障严重不平衡，没能对社会保障资金统一进行管理和规划，对社会保障资金缺少监管等。由于农村保障体系并不完善，土地对于农民具有重要的意义，在农村保障中仍占据着重要地位，因此，对农民来说，在农村集体所有的土地上建造并出售小产权房无疑更利于其获取收益，保障自己的利益。

四、小产权房中存在的法律问题

（一）和小产权房有关的法律规定

《中华人民共和国宪法》规定，国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权。我国的《物权法》也规定，对于国家、集体和个人的物权实行平等的保护，任何单位和个人不得侵犯。这表明国家对城市和农村的土地实行平等的保护。但关于农村集体土地特别是宅基地使用权的流转问题，并没有具体或直接的规定，对农村宅基地使用权的转让没有直接的允许或者禁止的规定。虽然我国的中央政策对小产权房的性质做出了禁止性规定，但部分效力较低的地方性法规和政策等却在一定程度上允许宅基地使用权流转。

（二）小产权房买卖合同的效力

关于小产权房买卖合同的效力在司法实践中存在着较大争议，不同地方的法院对小产权房买卖纠纷的判决不同，甚至同一地方上、下级法院的判决也不同。有的地方法院在会议纪要中规定：关于农村私有房屋的买卖，只要双方自愿订立房屋买卖合同，买房支付了房款并实际占有、使用了该房屋，那么双方的房屋买卖合同即为有效，但应当补办相关手续。而有的地方法院会议纪要中规定的却是：一般来说小产权房买卖合同是无效的，但在个别情况下合同有效。对此，我国的法律法规也没有做出明确的规定，各地的法院在审理小产权房案件时也只能参照和援引土地管理的相关法律。

（三）小产权房买受人面临的法律风险

和普通商品房的买受人相比，小产权房的买受人在房屋交易中面临着更大的交易风险。首先，由于小产权房并没有取得国家房地产部门颁发的房屋所有权证明，小产权房买受人可能面临小产权房的所有权无法转移的法律风险。其次，小产权房购买者的交易安全可能无法得到充分保障，因为小产权房的所有权并不受国家法律保护，所以在房屋交易中可能无法进行正常的转让、处分等。最后，小产权房买受人难以得到房屋拆迁后的补偿。如果开发建造小产权房和国家的政策规定相冲突或者被确认为违法建筑，小产房将会被拆除。而房屋拆除后的补偿金则会发给集体土地原来的农民，而非小产权房的购买者。

五、解决小产权房中法律问题的对策

（一）逐步转型不合理的城乡二元土地制度

不合理的城乡二元土地制度是小产权房问题产生的本质原因。应当改革不合理的城乡二元土地制度，使其逐渐转型，构建一元土地制度。具体而言，可以从以下几个方面展开：首先，应当明确集体土地所有权的主体，允许农村集体土地自由流转，使农村集体土地和国有土地具有同等的地位。其次，国家要大力支持农村土地的开发经营，保障农民的生产生活和粮食安全。最后，赋予农民占有、使用、经营和转让土地的权利，使其在符合法律规定的情况下可以自主决定所拥有土地的运作方式。

（二）分类处理不同类型的小产权房

我国小产权房的种类多样，类型复杂。对于不同类型的小产权房，我们应当具体问题具体分析，针对其不同的特点采取不同的处置措施。首先是在农村宅基地上建造的小产权房，也就是在宅基地上建造的用来自己居住或者出售的房屋。此类小产权房的建造，只要符合我国的建设规划和相关法律规定，其建造行为并不违法。但是，我国的宅基地是对本村集体成员的一种社会保障，如果宅基地上的房屋没有出售给集体组织的成员，而是出售给集体组织以外的成员，这种损害公共利益的行为将会导致小产权房流转合同的无效。在司法层面上应否认宅基地型小产权房流转的合法性。其次是根本性违法的小产权房，即违反国家土地和建设规划建造在耕地或基本农田上的小产权房。此类小产权房明显违反了我国的农用地政策和相关法律法规，应当认定为违法建筑物并予以拆除。

（三）加强政府监管，加大执法和惩戒力度

小产权房的问题没有得到解决，在一定程度上与政府有关部门监管不力和职能不清也有关系。首先，政府应当加大宣传力度，让人民群众知道小产权房建设和买卖的违法性。其次，要厘清政府各部门的职能，健全政府的监督管理机制，多个部门相互配合解决小产权房纠纷。最后，对违反法律法规建造和买卖小产权房的行为，要加大执法和惩戒力度，对小产权房违法买受者和开发商等实行严格的惩罚。结语近些年来，小产权房的数量越来越多，小产权房问题也逐渐成为热点问题。小产权房问题涉及我国的土地制度，特别是农村集体土地制度，对它的研究具有重要的理论意义，也关系着我国的民生和社会的稳定。但目前法律对小产权房的规定还处于空白阶段，因此在实践中和理论上产生了许多争议。笔者首先从小产权房的概念、分类和特征出发，对小产权房进行了简单的介绍；其次又着重分析了小产权房问题产生的原因，即法律对农村集体土地流转的限制、经济利益的驱使和保障体系不够完善；最后针对小产权房存在的法律问题，提出了相应的对策，以期更好地解决小产权房问题。

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作者：俞冰清