招投标行政监督部门不受理案例分析

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案例介绍

在某房屋建筑工程供暖设备采购项目招投标过程中，B制造公司提起投诉，称D房地产公司单方解除与其签订的采购合同，在B制造公司对解除合同有异议的情况下，重新发布招标公告。D房地产公司的上述行为违反了法律法规规定，要求其解除原采购合同并承担违约责任。现查明，该项目共有B制造公司等5家投标人参与投标。经评审，B制造公司被推荐为中标候选人。招标人发布中标结果公告，确定B制造公司为中标人，并与其签订了采购合同。招标人向B制造公司发出《关于终止采购合同的函》，解除了采购合同，同时启动重新招标。投诉人就D房地产公司解除采购合同提出异议，后因对异议答复不满，通过电子交易平台向省行政监督部门提出投诉。另查明，至D房地产公司解除合同时，B制造公司已供货约40%，剩余60%未供货。D房地产公司以“B制造公司的交货行为已构成合同违约”为由，向B制造公司发出《关于终止采购合同的函》，告知B制造公司终止双方货物采购合同。B制造公司向××仲裁委员会提出仲裁申请，其中有一项请求为解除采购合同。该市住建局认为，投诉人投诉主张不属于《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》（七部委11号令，以下简称《办法》）第二条、第三条规定的可以提起投诉事项的范围，该局根据《办法》第十一条“行政监督部门收到投诉书后，应当在三个工作日内进行审查，视情况分别做出以下处理决定：（一）不符合投诉处理条件的，决定不予受理，并将不予受理的理由书面告知投诉人……”的规定，作出招标投标活动投诉不予受理通知书，决定对此投诉不予受理。

案例分析

本案例的焦点是招标投标行政监督部门有无权限处理招标人和中标人就合同履行过程中的违约行为提起的投诉。行政监督部门处理投诉，属于行政监督行为，因此，需要从行政监督机关依法履行行政监督职权的角度展开讨论。关于招标投标行政监督行政监督，即行政机关基于行政职权依法对公民、法人或者其他组织等行政相对人是否遵守行政法规范和执行行政决定等情况进行的监督检查，通过行政命令、行政检查、行政处罚、行政强制等行政行为履行监督功能。招标投标活动是行政监督的重要领域。《招标投标法》第七条规定：“招标投标活动及其当事人应当接受依法实施的监督。有关行政监督部门依法对招标投标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法行为，以维护和规范招标投标市场秩序，保护招标投标当事人的合法权益。对招标投标活动的行政监督及有关部门的具体职权划分，由国务院规定。”该条规定了行政监督部门对招标投标活动的监督管理职责。纵观《招标投标法》，政府有关部门主要通过核准招标方案和自行招标备案，受理投诉举报、违法行为记录公告、检查、稽查、审计、查处违法行为以及招标投标情况书面报告等方式对招标投标过程和结果进行行政监督。行政监督的程序性、时效性强，发起较为主动，程序较为便捷，能够较为有效地发挥招投标行政监督职能，已成为招标投标交易秩序的基本保障手段。国务院办公厅印发《关于国务院有关部门实施招标投标行政监督的职责分工的意见》，确立了国家发展改革委总体指导协调、各行业和专业部门分工协作的行政监管体制，使招标投标行政监督有法可依。招标投标行政监督应坚持职权法定、合理行政、程序高效、便民正当等基本原则，其中职权法定原则要求行政机关对招标投标活动实施行政监督，应当在法定职责范围内依法实行，不得超越职权行使行政权力。所谓超越职权，是指行政机关行使了法律、法规未赋予的权力，对不属于其职权范围内的人和事进行了处理，或者逾越了法律、法规所设定的必要限度等情况，简言之，是指行政机关的职权没有法律根据。行政监督行为如果超过法律的规定，事实上是行使了法律所没有规定的职权，该行政行为违法。根据《行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：……（四）超越职权的……”规定，应当予以撤销。对招标投标活动的行政监督行为也是如此，如国有资产监督管理机构就无权对国有企业建设工程招标活动进行监督。关于招标投标投诉事项范围《招标投标法》结合招标投标活动的特点，本着快速处理争议、确保招投标活动效率的原则，建立了招标投标投诉制度。投诉是指投标人或者其他利害关系人认为招标投标活动不符合法律、法规和规章规定，或者其自身合法权益受到侵害，以及异议人对招标人的异议答复不服，依法在规定的期限内向行政监督部门提出要求制止违法行为或者保护其合法权益的行为。处理投诉是招标投标行政监督部门进行行政监督的重要渠道。《招标投标法》第六十五条规定：“投标人和其他利害关系人认为招标投标活动不符合本法有关规定的，有权向招标人提出异议或者依法向有关行政监督部门投诉。”根据前述依法行政要求，行政机关可以受理投诉事项范围也是有限制的，超出此范围受理投诉，即为超越职权的行为。如《招标投标法》规定行政监督部门受理对不符合招标投标法的招标投标活动提起的投诉。《办法》第二条将“招标投标活动”界定为“包括招标、投标、开标、评标、中标以及签订合同等各阶段。”第三条第一款进一步规定：“投标人或者其他利害关系人认为招标投标活动不符合法律、法规和规章规定的,有权依法向有关行政监督部门投诉。”也就是说，对于从招标到签订合同的招标投标各个阶段提出的投诉，行政监督部门都可以提起投诉，那么超出此范围投标人及利害关系人即不能依据招标投标法提起投诉，对该类“投诉”行政监督部门也就无权受理，否则属于超越职权的违法行政行为，该行为无效，依法应被撤销。正如本案，B制造公司投诉的事由是D房地产公司经中标与其订立合同，但在合同履行过程中单方解除合同，双方由此产生纠纷，B制造公司请求行政监督部门认定双方解除合同并要求D房地产公司承担违约责任。该投诉事项实质上是合同订立之后在履约阶段产生的争议，已经超出《办法》第二条、第三条所述“招标投标活动”的范围。对于违约行为的投诉，行政监督部门没有监督职权，因此，某市住建局以投诉人投诉主张不属于《办法》规定的可以提起投诉事项的范围为由，决定对此投诉不予受理。

案例启示

其一，《招标投标法》并没有像《民事诉讼法》那样作出关于投诉受理条件的规定。但结合投诉人、投诉书的相关规定以及不予受理的规定，可以得知受理投诉的基本条件是：投诉人是潜在投标人、投标人或者其他利害关系人；投诉人必须提交投诉书和必要的证明材料，投诉书经有效签字盖章；投诉事项必须是认为招标投标活动违法招标投标法规定；本行政监督部门对该招标投标活动具有监督职责；在投诉时效内投诉。其二，在合同履行过程中，一方当事人未按合同约定履行合同，构成违约行为的，双方可以协商解决，对方当事人也可以按照合同约定向仲裁机构申请仲裁，或者向人民法院提起诉讼解决合同纠纷。

作者：万雅丽 辛洁