城市基础设施建设模式研究

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随着经济社会的快速发展，我国城镇化进程不断加快，2020年常住人口城镇化率高达63.89%，形成了京津冀、粤港澳大湾区、长江三角洲等12个国家级城市群。城市建设快速推进的同时，不仅出现了住房紧张、交通拥堵、资源紧缺等“城市病”，也造成了生态环境的污染和破坏。为提升城市基础设施建设质量，提高生态环境品质，推进生态文明建设，生态环境导向的开发（EnvironmentalOrientedDevelopment，EOD）模式应运而生。EOD模式是以生态环境治理和保护为前提，以城市综合开发为依托，以特色产业导入和运营为支撑，促进生态环境和片区开发、资源产业相融合，推动我国新型城镇化高质量发展。

一、EOD模式的发展

20世纪70年代，美国城镇化进程发展迅速，至1990年其城镇化率高达75%。由于美国城市区域土地资源过度开发导致生态环境受到威胁，霍纳蔡夫斯基首次提出生态导向概念，将区域生态环境质量和土地价值利用结合起来，从单纯的生态环境治理向利用生态环境提升区域开发价值转变，再通过土地溢价收益解决生态环境问题。为解决国外城市蔓延式发展，开始推行“精明增长”计划，通过提高土地利用效率、促进城乡协调发展、保护生态环境等措施，实现城市开发、经济发展和生态环境和相协调。在国内，1990年钱学森在山水自然观、天人合一观的基础上提出了山水城市思想，需要重视人类文明建设和自然生态环境的协调发展。近些年，我国陆续发布了一些政策，支持采用EOD模式推动经济发展和生态文明建设。2018年8月，生态环境部发布了《关于生态环境领域进一步深化“放管服”改革，推动经济高质量发展的指导意见》，首次提出应积极探索开展生态环境导向的城市开发（EOD）模式，推动生态环境治理和城市基础设施建设、特色产业融合发展。2020年9月，《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》对EOD模式进行定义，以生态文明建设为引领，以片区综合开发为载体，以产业运营为支撑，将生态环境治理与基础设施建设、产业资源利用等融合发展。2021年11月，国务院发布《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》，提出要进一步借助社会资金加强生态建设，给与“产业、碳汇、资源”等方面政策支持。

二、EOD模式适用领域

2021年4月，生态环境部、国家发改委等部门联合发文同意在全国范围内的36个项目开展生态环境导向的开发模式试点工作，探索生态环境与产业、城市融合发展路径，试点项目主要涉及城市综合开发、流域综合治理、废旧矿山修复和生态农业领域。1.城市综合开发在我国新型城镇化建设过程中，不应只注重公共基础设施和公共服务设施的大力建设，还应将生态文明建设理念运用到片区综合开发中，充分利用城市湖泊、水库等资源优势，提升城市片区生活宜居度，提高整体效益和价值，实现区域可持续发展。在EOD理念下，城市综合开发项目主要是通过提高生态环境品质来增加区域资源价值，用国有土地出让金、资源开发收益和产业导入激励等平衡生态环境治理、公共基础设施建设资金支出。2.流域综合治理流域综合治理就是通过清淤截污、政治堤岸、修复湖泊等，对水环境进行综合整治，进而控制水土流失，改善生态宜居生活环境。虽然流域综合治理需要资金投入，但流域内资源丰富，可以采用流域治理与内河砂石开采相结合方式，通过砂石收益平衡流域治理支出；也可以采用与周边土地资源搭配的方式，通过土地出让金或房地产开发收益满足投资收益。因此，流域综合治理领域较为适合采用EOD开发模式。3.废弃矿山修复改革开发以来，我国基础设施建设取得较大成绩，也带动了矿产资源的开发利用，但过度地开采矿石已严重破坏了山体植被生态环境，进而导致滑坡、泥石流等自然灾害频繁发生。在废弃矿山修复中采用EOD理念，积极践行生态文明思想，按照“谁修复、谁受益”原则，充分利用社会资本力量，高效率加快废弃矿山修复进展。对于矿山修复过程中的资金和资源投入，可利用修复过程中多余的石料售卖收入，以及修复后文化产业园、农用地新增指标等收入进行自平衡，将生态效益转化为社会经济效益。

三、EOD模式实施路径

随着国家在生态环境导向开发方面给予的政策支持，EOD落地项目也越来越多，但其主要涉及到城市综合开发、文化旅游、废旧矿山修复、水环境治理、健康医疗、新能源产业等多个方面。不同领域的EOD项目实施路径有所不同，需深入研究各个领域项目特点，探索EOD模式实施路径。目前，已落地EOD项目常见的实施方式主要有PPP模式、ABO模式和“流域治理+片区开发”模式等。1.PPP模式PPP模式主要适用于基础设施建设、教育文化、医疗卫生等公共服务领域，是指政府方通过购买服务、股权合作等方式，与社会资本方建立利益共享、风险分担的合作关系，该模式既可充分发挥社会资本资金优势，又能缓解政府财政支出压力。采用PPP模式时，新增政府付费类项目不得超出5%财政支出红线，PPP项目支出计划不得超出其当年一般公共预算支出的10%，以及完成“两评一案”后才能入库等条件限制。因此，PPP模式适用于前期准备工作长、实施进度要求不高的EOD项目，且项目所在区域本级政府有一定的一般公共预算支出空间，不超过财政要求上限。国内首个流域生态治理的EOD项目——蓟运河（蓟州段）全域水系治理、生态修复、环境提升及产业综合开发项目就是采用PPP模式，社会资本与政府出资代表共同成立项目公司，负责项目的投资、建设和运营工作。2.ABO模式ABO模式一般指“授权－建设－运营”模式，由地方政府授权地方企业作为项目业主，签订市场化服务合同，进行绩效考核并按约定给予授权运营服务费。采用ABO模式时不需要进行物有所值评价和财政承受能力论证，支付的项目授权运营服务费也不受一般公共预算收入10%的限制，可直接授权委托平台公司实施，项目启动更加迅速。因此，ABO模式适用于政府财政支出压力较小，实施进度要求紧迫的EOD项目。但是，在ABO模式下政府直接授权委托，缺少了公开招标竞争性程序，存在合规性风险；另外授权运营服务费未列入中远期预算，存在形成政府隐性负债的风险，需进一步完善制度，以保障其合法合规性。3.“生态治理+片区开发”模式“生态治理+片区开发”模式是一种新的城市开发模式，将公共环境设施、公共服务设施和公共基础设施建设作为片区开发的前提，改善片区人居环境质量，进而提高区域土地价值和产业导入需求，通过土地资源收益和产业导入奖励等满足整体大平衡。“生态治理+片区开发”模式适用于政府财政支出压力较大且项目实施较为紧迫，但土地资源丰富、增值溢价高的区域。四川省成都市淮州新城杨溪湖湿地公园EOD项目采用了“生态治理+片区开发”模式，以生态环境和基础设施建设为前提，运用环保开发新理念，打造成为沱江发展轴片区综合开发典范。

四、案例分析

以成都市双流区怡心湖C区片区综合开发项目为例，研究EOD理念在城市综合开发项目中的具体应用，为真正实现生态环境和片区开发相融合提供一些经验借鉴。1.项目概况怡心湖C区片区综合开发项目位于成都市双流区，北至双兴大道、南至正公路、东至剑南大道、西至华府大道，规划用地面积4356亩。该项目公共基础设施和公共服务设施配套建设、生态环境提升静态总投资约34.58亿元；25年城市运维期约3.68亿元；产业导入固定资产投资总额不得低于150亿元。2.投资模式该项目采取城市合作人模式投资建设，由成都空港产业兴城投资发展有限公司与中标城市合伙人中交疏浚按照70%∶30%的股权结构组建项目公司，负责合作范围内的基础设施建设、公共服务设施建设和生态环境提升、运营维护和产业导入。中交疏浚主要任务是协助合资公司完成项目融资，解决片区综合开发资金筹措问题；成都空港产业兴城投资发展有限公司则应及时支付项目公司在片区综合开发、城市运维和产业导入的投资成本及回报。3.回报机制该项目收益主要包括投资成本和投资回报，其中，投资成本为片区生态环境治理、基础设施和公共服务设施建设、产业导入过程中实际成本，投资回报则以实际成本为基数按照中标的综合开发投资回报率6.5%计算。在支付条件方面，当投资成本对应的绩效考核指标完成且在片区内取得增量收益后给予支付，投资回报则是按照约定根据实际产业导入绩效考核结果予以支付。4.刹车退出根据合作协议，实际支付金额不低于当年形成新增应付款的80%，且原则上在3年内完成全部款项支付。当项目形成的应付未付款项累计超过8亿元时，合资公司有权暂停投资建设。5.实施意义怡心湖C区片区综合开发项目运用EOD理念，采取“生态治理+片区开发”的模式，致力打造成为滨水智慧生态新城。该项目由社会资本和政府平台公司共同组建项目公司，既能充分发挥社会资本在资本金、融资、策划、施工、城市运维和产业导入方面的优势，又能发挥地方平台公司监督管理作用，高质量、高水平地完成区域生态环境治理和片区综合开发工作，也避免了地方政府增加隐形债务。同时，该项目的建设是对国家生态文明思想的贯彻落实，是对“绿水青山就是金山银山”理念的有利支撑，是成渝城市群流域综合治理项目的重要示范。

五、结语

在我国新型城镇化建设过程中，大规模的城市基础设施建设势必会造成区域生态环境的破坏，致使城市生活宜居性越来越差。为了贯彻落实生态文明建设思想，解决生态环境质量下降的问题，实现区域可持续健康发展，以生态环境为导向的城市基础设施建设顺势而起。采用EOD理念的城市基础设施建设模式主要是通过生态环境治理和修复、公共基础设施和公共服务设施的配套建设，改善区域生态环境质量，提高区域土地资源价值，吸引更多人员流入和特色产业入驻，进而增加企业收入和政府税收，实现生态效益、社会效益和经济效益共同增长，具有较好的发展前景。

作者：王希伟 范文豪