城市轨道交通PPP模式及财务管理策略

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[摘要]城市轨道交通项目采用ppp模式能够有效解决项目建设资金问题，缓解地方政府压力，拓宽融资渠道，提升项目建设运营效率，在实务中也对财务管理工作提出了更高的要求。结合轨道交通PPP模式的作用和价值、财务管理特点，深入剖析当前PPP项目财务管理现状及暴露的突出问题，从规范项目资金管理、建立健全全面预算管理体系、拓展融资渠道等角度探讨轨道交通PPP模式下财务管理策略，为解决当前轨道交通PPP项目中财务管理问题提供借鉴，推动项目建设运营持续发展。

[关键词]轨道交通；PPP模式；财务管理

一、引言

城市轨道交通主要包括地铁、轻轨、市域铁路以及有轨电车等，作为城市基础设施的重要组成部分，不仅可以有效缓解城市拥堵、便捷民众出行，而且可以减少能源消耗，优化城市环境。随着城市化进程加快，轨道交通引领城市集约、高效发展的作用越来越突出，轨道交通建设规模也不断扩张，传统的政府投资模式已难以满足轨道交通项目建设庞大的资金需求。2014年国务院关于《创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》，鼓励社会资本加大社会事业投资力度，在公共服务、基础设施等领域积极推广政府和社会资本合作(PPP)模式，为我国城市轨道交通建设投融资提供了新思路。随着相关政策不断出台，轨道交通PPP模式在国内掀起了新高潮。2019年《交通强国建设纲要》进一步明确，鼓励采用多元化市场融资方式拓宽融资渠道，积极引导社会资本参与交通强国建设，强化风险防控机制。通过近年来的发展，PPP模式已成为当前轨道交通融资模式的主要途径之一。由于轨道交通PPP项目参与主体多元、投资金额大、周期长，财务管理工作相比传统政府投资模式也更为复杂。因此，探讨轨道交通PPP财务管理策略，对于防范PPP项目财务管理风险、提高PPP项目建设、运营效率具有重要作用。

二、轨道交通PPP模式概述

(一)PPP模式概念

PPP模式，即政府和社会资本合作，是公共基础设施中的一种项目运作方式。在该模式下，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。PPP模式涵交通、医疗、环境、能源等基础社会和公共服务多个领域，是政府与社会资本方基于某个项目通过特许经营权协议为基础进行的一种合作，政府通过给予社会资本合作期内的经营权和收益权，取得社会资本对项目的快速建设和高效运营，体现政府和社会资本双方风险共担、收益共享理念。

(二)PPP模式在轨道交通项目的运用价值和意义

1.缓解政府出资压力轨道交通项目具有投资金额大、建设周期长、运营成本高、运营收益难以覆盖运营成本、财务效益较差、国民经济效益良好等准经营性项目特点。PPP模式通过设置合理的交易结构、回报机制及风险分担机制引入社会资本方，在项目建设期由社会资本方承担项目建设资本金的绝大部分，在项目运营期，由社会资本方负责项目运营维护等费用，可以有效缓解轨道交通项目建设政府财政资金不足问题，减轻政府出资压力，为推动城市快速发展和方便市民出行提供了便利。2.提升轨道交通项目建设运营效率轨道交通PPP项目通过公开招标引入具有建设、运营等丰富业绩和经验的社会投资人，能够有效地发挥专业化分工优势，通过优化施工和组织管理，有效地控制投资、缩短工期。同时，按照PPP特许经营协议对社会资本方绩效考核机制，将政府运营期或有可行性缺口补助与项目建设期、运营期相关考核指标相挂钩等激励机制，能够有效地督促社会投资人加强对项目投资控制、强化项目质量以及运营期提高服务质量和效率，提升轨道交通公共服务的效率，提高公众出行满意度。3.促进政府节奏转变，提升城市服务水平轨道交通PPP模式下，政府方出资代表和社会资本方共同组建项目公司，由项目公司负责项目投融资、建设、运营维护以及合作期末的移交等工作，政府不再是项目的直接主导者，而更多的是项目规划者、组织者、监管者、参与者和协调者的角色。同时，政府也不再是公共服务的垄断主导者，通过引入具有资本和技术优势的社会资本方参与项目，发挥专业优势，政府通过有效的组织和监管，推动项目高质量建设、高效率运营，提升城市公共服务水平。

三、轨道交通PPP项目财务管理特点

(一)项目财务管理期限的确定性

传统的企业经营以持续经营假设为前提，以企业经营无限期组织开展财务管理活动，而PPP项目通过特许经营协议或PPP项目合同，政府方与社会资本方约定了明确的合作期，合作期满，由项目公司将项目资产、设施等无偿移交政府方或其指定机构。这就决定了轨道交通PPP模式下财务管理要合理安排合作期内的贷款本息偿还、相关设备设施维护及更新改造等维持运营等资金预算、以及期末移交等相关工作，对财务管理提出了更高要求。

(二)项目财务管理的复杂性

PPP项目涉及多环节多主体参与的特点，各主体方利益博弈，也增加了PPP项目财务管理工作复杂性。轨道交通PPP项目财务管理工作涉及建设期政府方出资代表、社会资本方各方股东项目资本金的按期注入，银行等金融机构申请项目贷款资金的如期到位，保障项目建设资金需求；同时涉及到施工、监理单位验工计价、计量支付；项目前期业主相关前期工作成果移交、前期合同主体变更等涉及相关款项归垫、税费计算等；项目竣工验收、决算审计等监督工作。项目运营阶段，项目运营收入、成本核算，涉及合理筹划融资、利润分配，保持项目现金流稳定，合理安排资金，保障项目贷款本金偿还、利息支付；政府可行性缺口补助确认计量以及税费计算；项目运营期末项目现金资产分配、项目资产的移交、清算等财务管理工作。

四、轨道交通PPP项目财务管理现状

近年，从国内轨道交通PPP项目实施情况看，项目财务管理存在项目资金管理不规范、缺乏全面的预算管理机制、融资风险较大等问题。

(一)项目资金管理不够规范

近年来，轨道交通PPP项目在实施过程中存在资金管理不规范现象，资金管理制度和管控流程存在漏洞，容易出现资金管理失控风险，不仅会造成一定的经济损失，还会对工程项目建设进度和质量等带来负面影响。由于轨道交通PPP项目公司与承包方等关系错综复杂，例如股东、分包、外包等关系，容易导致PPP项目财务管理力度较为薄弱或者出现管理失控，资金拨付使用流程不符合制度要求，内部控制管理不严谨，在建设工程款项、材料款、人工费用等支付审核审批过程中出现把关不严，随意性支付现象。

(二)项目实施过程中缺乏有效的预算管理机制

科学、合理、系统的财务预算管理体系为项目建设、运营、经营活动进行有效的监控，合理控制各项成本、费用开支，降低企业资金成本提供保障。轨道交通PPP模式下，财务管理预算包括整个项目实施过程中的人工、材料、物资以及资金管理等各领域。目前，轨道交通PPP项目由于各层级对预算管理认知和重视程度层次不齐，缺乏上、下相结合的系统的预算管理体系和机制，部分轨道交通PPP项目实施过程中，出现收入和支出未完全列入预算等极易造成追加预算，增加工程成本；另外，缺乏系统的预算导致项目资本金和债务资金错配，造成资金闲置，进而增加了项目建设成本，挤占了项目利润空间。

(三)项目融资风险依然存在

轨道交通项目由于投资金额大、建设期长等特点，不确定性因素较多。项目融资主要通过项目公司向金融机构将建设项目收益权进行的质押融资，必要时还需要由项目公司股东提供融资增信支持。在实施过程中，可能会面临宏观政策调整及环境变化等不确定性因素，导致项目融资风险不可控；同时，金融机构在贷款项目审核过程中，不合理的资本金结构也会导致项目融资失败。

五、财务管理策略建议

(一)强化项目资金管理制度和管控流程，严控项目资金管理风险

轨道交通PPP项目资金管理工作是保证项目顺利推进、控制资金成本、最大限度地提高资金使用效率的关键。PPP项目公司应严格按照股东协议、章程中对各方股东在财务预算、资金使用计划、资金限额审批等事项的相关约定，建立科学有效的制定管理制度，明确财务审批权限，结合工程建设项目特点，建立工程计量审核和资金支付管理审批流程，强化资金监管流程。执行过程中，严格按照财务管理制度、资金管理办法履行资金审批、拨付程序，做到支付手续完备、凭证齐全、流程合规、杜绝超额支付，防范资金风险。资金管理方面，结合项目建设投资计划，合理匹配建设期项目资本金和债务资金比例及到位时间，设置合理的资本结构，实现以较低的资金成本保障项目的资金需求。

(二)完善全面预算管理体制机制，加强项目投资和运营成本控制

建立健全预算管理体系，强化预算编制、执行、考核全过程监控，不断提升财务预算管理水平，是有效控制项目投资、运营成本的关键。轨道交通PPP项目预算管理应充分做好投资、筹资、经营活动的预算安排，保证项目顺利推进、实现预期目标。投资各方在投资前要做好项目综合评估论证工作，根据项目投资计划合理安排建设期投资预算；项目建设单位要结合项目工筹、综合考虑材料价格等市场因素对项目成本进行详细预测，对项目建设全过程的人工、材料、机械等费用进行科学系统的预测，确定投资控制值，设定预算目标，严格按照公司治理机制上报股东会审议，由股东纳入年度预算。在执行过程中，严格按照收支两条线，控制各项成本费用开支，严格资金使用计划和资金支出预算管理，坚持专项专用，不得随意调动、互相挤占或挪用。在筹资活动中，建设期根据项目工期安排、工程筹划等，合理制定各年度的投资计划，根据项目资本金配置比例，合理安排融资预算，保障项目资金需求。在运营期，结合项目运营成本、收入情况、政府可行性缺口补助到位时间，设备更新改造、维持运营投资等，合理安排经营性流动资金等筹资，保障项目现金流稳定。在经营活动中，PPP项目公司应建立经营成本预算管理制度，科学设置人工定员、工资定额、电耗、维保、安保等成本费用定额标准，努力将运营成本控制在预算之内，提高项目经济效益。

(三)有效拓宽融资渠道，科学化解融资风险

轨道交通PPP项目周期长、融资金额大，银行贷款是主要的融资方式，然而目前部分项目单一的融资结构增加了项目融资风险，也无法有效降低项目融资成本。随着国家在基础设施项目投融资相关政策的不断完善和发展，探索引入多样化的投资机构或投资方式，降低项目融资风险和成本，促进轨道交通PPP项目的可持续发展具有重要意义，例如，在融资过程中引入养老保险、医疗保险等基金、以及债券等方式，拓宽融资渠道，降低融资风险；同时，PPP项目通过使用者付费、政府付费、可行性缺口补助等方式带来稳定的现金流，可以依托PPP项目合同约定的现金流收益权作为基础资产，发行资产证券化产品，进一步拓宽PPP项目的再融资渠道。

六、结语

综上所述，PPP模式已经发展成为城市轨道交通项目投融资重要方式。建立健全财务预算管理体系、落实资金管控措施、拓展多元的融资渠道等财务管理策略是降低项目投融资风险，提升项目盈利水平，保障项目成功实施的关键。高度重视并及时解决项目建设和运营期财务管理问题，才能更好地发挥PPP模式作用和价值，支撑城市轨道交通项目持续高质量发展，助力交通强国建设。

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作者：朱晓雯 单位：重庆市铁路(集团)有限公司