个人破产制度衔接问题分析

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摘要：我国企业破产制度发展至今，仍然面临许多问题，其中关于破产制度适用主体的局限性一直饱受争议，各界对于建立个人破产制度的呼声不断上涨。在这样的背景下，深圳特区率先进行了个人破产制度的试点改革，为我国探索建立个人破产制度提供了宝贵的经验。本文基于进一步修订《企业破产法》的需求以及个人破产制度建立的必要性，提出构建两个制度的衔接性问题，通过实务经验和借鉴国际已有规则，设计出具有本国破产法特色的个人破产制度，具体从破产管理机构的设置、个人破产免责制度的建立与约束以及个人破产和解制度的建立三个方面入手。

关键词：个人破产；适用对象；管理机构；破产免责

一、《企业破产法》的发展困境与个人破产的探索

我国自1986年制定《企业破产法（试行）》至今，一直以企业法人作为破产程序适用的主体，尽管中国特色社会主义市场经济体制不断得到发展，但是《企业破产法》依旧限定适用于企业法人，而合伙企业、个人独资企业仅能参照适用，更不用说合伙人、个人独资企业的经营者等自然人，也因此暴露出大量的社会问题。例如，公司出资人宁愿自杀也不愿意申请企业破产；催债公司恶意伤人、暴力催债等不良事件频发；执行程序面临困境，大量的破产案件因为缺少与企业经营密切相关的自然人破产程序清算而无法执行。由于对自然人的执行僵局严重阻碍企业的破产等问题，已经严重限制了企业破产制度的充分有效施行，也不利于社会主义市场经济体制的现代化发展。因此在2021年度立法工作计划中，《企业破产法》的修改被列入议程，而将个人破产制度进行立法或者是否将个人破产制度构建纳入企业破产法的适用中是新的讨论热点。与此同时，《深圳经济特区个人破产条例》（简称《特区条例》）已经于2021年3月1日起正式施行，同时深圳市破产事务管理署也挂牌成立，这是我国对个人破产立法进行的一次大胆尝试，尽管这只是一个小的区域性试点，但是《特区条例》的施行是我国个人破产制度的破冰之举，对我们解决个人破产制度的缺失，贯彻企业破产实质是个人破产的延伸的理念，进而建立完整的破产法有着至关重要的意义。基于以上背景，将个人破产制度的程序构建纳入现行《企业破产法》中已经具备条件，尽管有关个人破产制度的建立可以单独立法，但是考虑到市场经济发展中，自然人参与经营活动的形式越来越多样，而这些活动极大部分与公司的经营密不可分，而公司破产往往也是与公司经营性债务密切相关保证人的破产。因此将个人破产立法制度构建纳入现行破产法中，有利于处理相关的企业破产案件，将个人破产与企业破产在程序适用上进行统一而无须重复规定，也能够完整处理具有牵连关系的企业和个人的破产案件。通过分析个人破产制度与企业破产制度的相通性，研究将个人破产制度设计纳入企业破产法修订中，同时兼顾个人破产的特殊情况，进而进行不同的制度构建。

二、个人破产制度的立法目的和实际意义

人们对个人破产制度的作用认识实际上存在诸多误解，社会上极大部分反对个人破产立法的人士均认为，个人破产制度是给债务人逃避债务的一条合法途径。但这一认知显然忽略了个人破产立法的真正目的和功能，明确个人破产立法的实际意义对我们加快社会主义市场经济体制的完善，全面建立破产制度，促进市场经济发展有着至关重要的作用。当今国际上对于个人破产立法的目的，主要体现在救济贫困与促进经济发展的双重价值上。世界各国对于个人破产立法的最终目的都是促进经济发展，鼓励债务人重新振作并积极创造财富，努力实现减少相关利害关系人损失的效果。而我国构建个人破产法的目的也不例外，本着加快完善市场主体退出制度的建立这一指导方案的要求，构建个人破产制度的立法目的在于给予债务人一个“新生”的机会，鼓励合理投资失败和经营失败的债务人重新融入社会，积极创造新的财富，同时也积极减少债权人的损失，在客观上达到使各方利害关系人尽可能减小损失、共同受益的效果，并最终作用于实现促进竞争、鼓励创新、宽容失败、救济贫困、促进经济发展的立法目的。

三、适应现行破产制度的个人破产应有特征

（一）适用对象上的广泛性

从各国现行的个人破产制度来看，个人破产制度基本普遍适用于商自然人和普通消费者；而美国、德国等国家在立法模式上，均采用统一立法的模式，规定平等保护消费者和商自然人，同时设有专门的消费者破产的特殊规定。这些个人破产制度设计思路对我国的个人破产立法具有重要的借鉴意义。在我国《特区条例》的起草过程中，主流观点认为生产经营者和生活消费者无法完全区分，而且世界各国个人破产制度均适用于所有的自然人主体。随着我国经济社会的发展，自然人参与商事经营活动的范围及形式也越来越广泛，区分纯消费者和商自然人已然十分困难，因此最终《特区条例》还是贯彻了主流观点，在立法上对各种自然人主体同样进行平等保护。而《特区条例》对适用对象的规定为我们《企业破产法》的修订提供了思路。通过对引起自然人破产的一般原因进行分析，一些学者认为引发自然人破产的原因通常有商业经营和担保、信用消费借贷、失业贫困这三种主要方式。第一种与企业经营和社会经济发展密切相关，后两种则让债务人陷入生存的困境，如果对这两种情形放任，则会使得债务人陷入无力清偿的恶性循环，最终妨碍企业破产制度的实施效果和社会经济的良性循环发展，因此应当建立起个人破产制度提供应对方案和合法救济途径。

（二）设立相应的个人破产行政管理机构的必要性

破产制度的实施除了需要立法途径引导，同时也离不开高效便捷的行政管理体系做保障。我国企业破产制度在运行过程中已经有大量的司法实践证明，破产案件的顺利办结除了需要司法机关做出审判主导进程之外，还需要政府的管理支持。由于破产程序涉及法律、经济、文化、司法体制等多个方面的事项，因此做好司法机关和行政管理机关的分工与配合十分重要。国家发展改革委员会、最高人民法院等单位联合发布的《加快完善市场主体退出制度改革方案》也明确要求“加强司法与行政协调配合”“加强司法能力及中介机构建设”。基于此，在实践中，我国许多地区建立了破产案件的政府法院双向联动机制，典型的例子就是深圳特区制定《特区条例》，为个人破产建立了深圳市破产事务管理署，力争实现法院裁判与行政机构管理分工负责，破产管理人执行与公众参与监督共同推进的四位一体的破产办理体系。破产办理是一项体系庞大、耗时漫长、流程烦琐的综合性活动，法院在依法行使司法裁判权的同时，无法兼顾到破产事项管理、破产调查与咨询、个人债务评估等其他功能的运行，因此推动建立法院政府的双向联动机制，推动实现破产审判权与破产管理权的分离与协作，促进破产审判的专业化，破产管理的高效化，破产监督的自行化势在必行。《特区条例》已经为个人破产立法提供实际经验，通过建立破产事务管理署划分权能，厘清界限，为我国在探索建立更加完善的破产制度上提供重要方向。

（三）对于恶意逃债的担忧

破产程序的设定初衷是为了实现债权债务的公平清偿，而个人破产制度的构建同样也以此为目标。虽然大部分企业破产案件中，债务无法彻底得到清偿，但是破产程序也起到了有效避免暴力追债、恶意逃债等乱象频发的作用。我国现行的执行程序中规定了参与分配的制度，在一定程度上实现了参与主体与分配的财产在分配过程中的相对公平，弥补了现行我国对于个人破产制度缺失的弊端，但参与分配的作用也是有限的。为了应对越来越多的经济活动中发生的债务问题，建立起规范的个人破产制度已经十分迫切。但我国个人破产制度构建需要回应一个突出问题，即个人破产制度是否会成为债务人恶意逃债的“保护伞”，债务人一旦通过转移财产、恶意隐瞒财产等手段恶意避债，又通过个人破产制度进行程序性的免责，将会给债权人以及利害关系人造成重大损失，甚至会妨害整个社会的经济秩序和诚信建设。但是我们不能因为尚未确立个人破产的免责制度就当然性地对这一制度进行抵触。事实上世界各国对于个人破产制度的功能认识，并不局限于破产免责，而更多的在于集体清偿和按比例公平分配。并且大部分欧洲国家对待免责立法的态度都十分保守，直到20世纪才逐渐采纳个人破产立法中的免责规定。破产免责制度是个人破产制度的基本内容，但不是唯一的追求，出现恶意“逃废债”的债务人与允许个人破产制度的运行并没有必然而直接的关联。我们设立破产免责制度的初衷也是为了激励那些正常经营、诚实却贫困的自然人，为这样的人群提供相应的制度救济，为他们重新振作、生产生活提供法律保障。但破产免责的设立同时应当有诸多限制，如何区分“诚实而不幸”的自然人、确立破产撤销权、无效行为制度等是我们建立个人破产制度需要解决的重点事项。

四、我国构建个人破产制度的程序性设计

（一）设立专门机构，明晰权责

构建破产审判权与破产管理权分工协作的工作机制，理清行政管理机构和法院审理部门的权力清单，避免因为权责界限不明而引发的相互推脱怠工、争权夺利现象，是我们将来修订《企业破产法》与建立个人破产制度的必要要求。同时借鉴企业破产的相关举措，考虑在自然人债务清理过程中，规定相应的破产财产管理人，通过破产债务人自行管理自身财产与管理人实行监督相结合的财产管理机制，强化对个人破产程序中的监督作用，提升破产程序的效率。具体而言，首先，应当设立专门的行政管理机构，专门负责保障企业破产管理与个人破产管理的高效运行。该机构应当与行使审判权能的司法机关相区分，专属于行政机关，具有相应的行政管理权能，包括调查权以及处罚权等等。其次，行政管理机关内部应当选出相应的破产财产的管理人员名单，针对破产管理人进行配套的培训、考核、监督、编制等行政管理举措，帮助管理人在面对破产债务人的零散财产时，能够专业、高效地与债务人一起进行清算。考虑到自然人破产中，自然人的财产往往十分复杂，分布较为零散且具有一定隐私性，部分自然人破产中还存在豁免财产，因此管理人的作用更多地体现在监督和辅助上，而无法做到像对待企业破产时的管理财产一样。自然人破产应当更多地由自然人自行管理自身财产。

（二）免责制度的构建与撤销

个人破产制度的构建核心，是为了实现债务的公平清偿，同时给破产债务人一个“新生”的机会。个人破产制度实际上就是为债务人的合理风险进行清算免单，而个人破产中的免责制度正是这一原则的核心象征。对于免责制度的构建应当有严格的规定，包括免责的申请、免责的界定、免责的时间等等事项。同时为了防止恶意、不诚信的债务人滥用免责制度，我们还应当构建起免责制度的一道防线，即设定免责的撤销情形以及不可免责的事项。同时还应当针对这些“逃废债”的行为、隐匿财产的行为、恶意申请的行为等规定严厉的惩罚措施。我国现行刑法也有关于破产诈骗罪之类的罪名进行刑事制裁，行政机关同样在监督管理的过程中可以行使行政调查权和行政处罚权进行行政制裁。免责制度的构建通过与之衔接，同样可以将恶意的破产债务人进行惩处。在制度设计上，首先应当明确免责制度针对的仅仅是破产自然人，而非法人。原因在于自然人不同于企业法人可以注册消灭，自然人始终存在着，完全可以通过破产程序厘清相关关系后重新进入市场，作为市场主体继续从事一定的经营性行为。因此一旦规定了自然人的债务免责条款，债权人不得就已经免责的债务重新向债务人要求清偿。其次关于免责规定的适用到底是依申请还是自动采用。随着免责制度的核心是对债务人的拯救这一理念的逐渐深入，现国际上大部分国家均采用的是自动启动破产免责；而我国同样应当借鉴，自动启动免责不但有利于个人破产制度发挥核心功能，而且能够避免一些债务人不熟悉法定程序而丧失了应有救济的可能性情形出现。最后，免责制度的设立绝对不能以牺牲债权人的合法权益为代价，为了防范一些债务人不诚信、恶意的欺瞒行为，各国立法均规定了不可免责的债务与免责异议制度。就不可免责的债务规定而言，我国亦可以借鉴各国立法中的规定，考虑以下不可免责的情形：第一，故意侵害人身权的行为引起的损害赔偿债务；第二，赡养费、抚养费、扶养费；第三，基于劳动关系或雇佣关系形成的工资、社会保险、补偿金及劳动报酬请求权债务；第四，行政罚款和刑事罚金不得免责。除了列举的这些不得免责的情形外，还应当设定兜底条款即规定法律规定的其他不得免责的债务作为最后条文，为切实建立不可免责的制度提供一定依据。而免责异议制度则是针对可能出现的债务人欺诈的情形，一旦债务人出现恶意减少财产、转移财产、恶意负担债务甚至毁灭隐瞒相关证据等行为，均通过不正当手段妨害债权人的债权得到实现，也严重阻碍管理机关执行职务，均构成滥用破产免责制度，应当规定允许相应的利害关系人以及破产管理机构、管理人提出破产异议，法院可以裁定异议成立后不予免责。

（三）破产和解制度的构建

破产法调整的不仅包括实体法内容，还包括参与主体的程序性权利内容，而破产制度的设计更是离不开程序的保障。个人破产制度的设计，除了与企业破产一样进行相应的清算、重整之外，如何让债权人与债务人进行沟通，让债务人进行怎样的权利让渡后才能获得破产的资格，是我们在进行个人破产制度设计时应当考虑的问题。我国现行的《企业破产法》在面对破产和解程序时，呈现出和解程序在司法实践中适用十分稀有的特点，并没有发挥破产和解制度的应有价值。而作为个人破产制度设计的实际问题，我们应当考虑破产和解制度是否有其存在的意义。结合国际上一些国家对于庭外和解制度的设计初衷，我们应当明确破产程序的启动应当是一种选择性的手段，假如我们可以通过破产和解程序让债务人与债权人达成共识，解决债务人的债务处理问题，破产就不是唯一的解决方式。并且《特区条例》也规定了和解制度，给予了个人破产中和解制度的独立存在价值，这对我国将来的个人破产制度设计也具有重要的试点意义。

结语

建立个人破产制度是完善我国破产制度的重大举措，也是我国社会主义市场经济发展的必经之路。随着《特区条例》的制定实施，对个人破产制度建立的可行性进行了实践，随着2021年度立法计划对《企业破产法》修订的要求，个人破产制度也应当借这个机会转化为具体的法律规定。由于个人破产制度的建立尚存在许多困境需要解决，还需立法者与理论界继续深入探讨和研究。

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作者：张东临